2. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ФОНД ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ РФ, НАПРАВЛЕНИЯ ЕГО ФИНАНСИРОВАНИЯ

2.1. ФОРМЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ ПОМОЩИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА РФ

Финансовые отношения между федеральными органами власти и между органами власти субъектов РФ, муниципальными образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и реализации бюджетного процесса определяются как межбюджетные отношения. Поводом для межбюджетных отношений является разный уровень экономического развития конкретных территорий.
Для стабилизации бюджетной обеспеченности субъектов на минимальном уровне им предоставляется помощь из федерального бюджета в виде финансовых отчислений. Межбюджетные трансферты являются одним из главных методов регламентации таких финансовых отношений. Межбюджетными трансфертами называются средства, перечисляемые для финансовой помощи между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в целях их стабилизации. Их разделяют на такие группы: нецелевые (блочные) дотации, направленные на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, целевые трансферты, компенсационные выплаты. Также словом «трансферт» в экономике определяют перевод средств или передачу прав на владение именными ценными бумагами. Межбюджетные трансферты предоставляются с целью регулирования баланса бюджетов территорий в зависимости от их функций и задач с соблюдением государственных стандартов. [13, 279]
Функции межбюджетных трансфертов, как составляющей системы межбюджетных отношений: ь компенсация бюджетам нижних уровней системы расходов направленных на решение задач, имеющих общенациональное значение, при условии, что собственные доходы бюджета не позволяют их возместить; ь решение вопроса горизонтальной диспропорции бюджетов, включая решение социальных проблем, причиной которых является экономический спад региона; ь способствует активизации властей в вопросах усиления налогового потенциала. [21]
Практическое осуществление данных функций усложняется чередой проблем. Часто по причине различия отношения к вопросу возмещения расходов на решение задач общенационального значения федерального центра и субъектов РФ возникают так называемые торги, в которых принимают участие правительства различных уровней. Для преодоления подобных сложностей необходимо использовать стабильные формализованные процедуры для проведения данных трансфертов.
1991 год стал основополагающим в истории нынешней системы межбюджетных финансовых потоков Российской Федерации. Бюджетная система государства включает в себя все бюджеты, которые в свою очередь взаимодействуют в пределах межбюджетных отношений. Данное взаимодействие представляет собой взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регламентирования бюджетных правоотношений, организации и произведения бюджетного процесса.
Существует пять основных принципов, на которых основываются межбюджетные отношения:
1. Распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
2. Закрепление на постоянной основе и назначение (по временным нормативам) регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
3. Единые условия в вопросах бюджетных прав для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
4. Планирование уровней минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субъектов РФ;
5. Равенство всех бюджетов РФ в процессах взаимодействия с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ9.
В систему межбюджетных трансфертов Федерации входят ассигнования двух видов: обусловленные и безусловные.
Обусловленные ассигнования подразумевают существования конкретных условий их оказания, финансовую отчетность и ответственность получателей. Чаще всего данные трансферты определяются на покрытие финансовых расходов проектов, имеющих общенациональное значение, которые не способны к реализации за счет собственных средств. Ресурсы, выделяемые на строительство и ремонт дорог, мероприятия по охране окружающей среды являются примерами обусловленных трансфертов. Обусловленные субсидии принимают самые разные формы, и могут быть применены к бюджетам разных видов.
Безусловные трансферты – денежные отчисления бюджетов получателей, которые используются ими по собственному усмотрению. Безусловные переводы сосредотачиваются на процессе выравнивания уровней жизни населения, на соблюдении.
Федерацией обязательств, содержащихся в Конституции Российской Федерации перед гражданами. Существует необходимость в выравнивающих трансфертах. Она обусловлена неравенством налогового потенциала субъектов РФ и потребностью в расходах обеспечения минимальных социальных стандартов.
Важнейшая часть поддержки регионов РФ из федерального бюджета осуществляется в виде трансфертов. [10, 196]
В Российской Федерации необходимость в трансфертах вызвана большими различиями уровней бюджетного потенциала регионов. Данная ситуация сложилась в условиях разной степени социального и экономического развития конкретных территорий.
Межбюджетные трансферты используются фискальной политикой, как один из самых действенных методов. Как правило, выделяют 3 главных задачи данных трансфертов: ь стабилизация равномерной бюджетной обеспеченности внутри государства; ь компенсация затрат бюджетам, которые производят финансирование мероприятий общенациональной значимости, размеры которых превышают доходные возможности бюджетов; ь повышение уровня развития налоговой системы Федерации.
Бюджетный кодекс РФ (ст.133) предоставляет возможность оказывать финансовую помощь бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета в данных формах (рис. 4): ь дотации на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, субсидии на финансирование конкретных целевых расходов; ь субвенции бюджетам субъектов РФ; ь бюджетные кредиты10.

Рис. 4. Формы финансовой помощи бюджетам субъектов РФ
(межбюджетные трансферты).

В Бюджетный кодекс Российской Федерации дает определение таким понятиям как дотации, субсидии, бюджетные кредиты и субвенции (ст.6).

Дотации – это средства, безвозмездно и безвозвратно предоставляемые из государственного и местных бюджетов нуждающимся в финансовой поддержке бюджетам другого уровня в виде межбюджетных трансфертов.
Согласно обновленной редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, направление средств на покрытие текущих расходов бюджета-получателя дотации из определения исключено.
Субвенции – сумма бюджетных средств, предоставляемая из бюджета вышестоящего уровня другому бюджету бюджетной системы РФ или юридическому лицу на решение конкретных задач в согласии с законодательными актами РФ.
Субсидии представляют собой бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу за счет государственного или местного бюджета.
Бюджетный кредит – это форма финансирования бюджетных расходов, согласно которой предусматривается предоставление финансовых ресурсов юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах. Основанием бюджетного кредита является договор или другой нормативный правовой акт, который заключается в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Субвенции, субсидии и дотации объединяет безвозмездный и безвозвратный характер. Субсидии и субвенции отличаются целевым характером. Отличительной характеристикой между субвенциями и субсидиями являются объемы денежных ресурсов. Субвенции предоставляются с целью полного финансирования целевых расходов. В свою очередь, субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов. . [7,357] Отличительные черты кредита – возмездность и возвратность.
Федеральный бюджет включает в себя такие фонды как: 1) Фонд финансовой поддержки регионов; 2) Фонд регионального развития; 3) Фонд долевого финансирования социальных расходов; 4) Фонд компенсации; 5) Фонд реформирования региональных финансов11.
Следовательно, межбюджетные трансферты представляют собой совокупность отношений, которые возникают в процессе перевода финансовых ресурсов между бюджетами системы Российской Федерации. Межбюджетные трансферты могут производиться в форме дотации, субвенции, субсидии или бюджетного кредита. Все виды межбюджетных трансфертов по факту являются денежными средствами. Это определяет их экономическую суть. Субвенции, субсидии, дотации и бюджетные кредиты применяются как формы помощи бюджетам Российской Федерации.

2.2. АНАЛИЗ РАБОТЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО ФОНДА ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ СУБЪЕКТОВ РФ

Как было сказано ранее, фонд финансовой поддержки субъектов РФ образуется в составе федерального фонда для исполнения функции выравнивания финансовой обеспеченности бюджетов субъектов РФ, распределяя средства в соответствии с утвержденной Правительством РФ единой методикой. Федеральный закон утверждает объем средств фонда финансовой поддержки субъектов РФ и проект распределения дотаций из фонда между субъектами на каждый финансовый год.
Дотации выделяются субъектам РФ в соответствии с учетом его уровня бюджетной обеспеченности – он не должен превышать уровня, который устанавливается в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ, основанного на расчетных налоговых доходах на одного жителя, которые теоретически могут быть получены этим бюджетом субъекта РФ и аналогичным показателем в среднем по бюджетам субъектов РФ, Т.е учете доходов и расходов субъектов РФ за очередные годы (периоды)
В состав дотаций из фонда финансовой поддержки субъектов РФ при учете различных факторов и условий не может выделяться более 10% объема средств фонда, что определено бюджетным кодексом РФ.
Бюджетная политика на 2015 год и на плановый 2016 и 2017 года основными своими направлениями предусматривает решения следующих задач, касающихся межбюджетных отношений: ь путем предоставления межбюджетных трансфертов; обеспечить сбалансированность бюджетов бюджетной системы ь консолидация отдельных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета в рамках государственных программ Российской Федерации; ь поддержать проекты реализации региональных структурных реформ в бюджетной сфере.
При формировании законопроекта положения Бюджетного послания Президента Российской Федерации в части, касающейся вопросов межбюджетных отношений, принципов распределения межбюджетных трансфертов между субъектами Российской Федерации в основном соблюдены. В связи с переходом к программно-целевому бюджетному планированию развитие межбюджетных отношений на период до 2020 года будет определяться принятыми Правительством Российской Федерации государственными программами.
На формирование доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в 2015 – 2017 годах окажут влияние предполагаемые к принятию в 2014 году изменения действующего законодательства в части индексации ставок акцизов на алкогольную продукцию (с 1 января 2016 года), автомобильный бензин 4 и 5 классов (1 января ежегодно) и на остальные нефтепродукты (с 1 января 2016 года). Исходя из оценки Счетной палаты, дополнительные перечисления в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации по указанным федеральным налогам составили в 2014 году - 14,4 млрд. рублей, а в 2015 году могут составить – 31,7 млрд. рублей и в 2016 году – 101,5 млрд. рублей. Предполагается, что некоторые изменения в налоговом законодательстве увеличат налоговые поступления в бюджеты субъектов Российской Федерации, а именно: ь Поэтапная отмена льготы по налогу на имущество организаций в отношении железнодорожных путей общего пользования, магистральных трубопроводов, линий электропередачи, сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью (при установленной общей ставке налога 2,2% на указанное выше имущество в 2015 году предусмотрена ставка 0,7% (в 2014 году – 0,4%), в 2016 году – 1% и в 2017 году – 1,3%);

ь планируемое постепенное введение для физических лиц налога на недвижимость (с 2014 по 2018 год) по мере готовности муниципальных образований;

ь внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 7 мая 2013 г. ? 104 - ФЗ), расширяющих перечень видов государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту государственной регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов). [6; 285]

В целом дополнительные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от изменений в действующее законодательство составят, по данным Минфина России, порядка 141 млрд. рублей.
Вместе с тем не учтена рекомендация, предусмотренная в постановлении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 17 апреля 2013 г. N109 - СФ, в части зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации в полном объеме доходов от уплаты водного налога (в 2012 году поступления налога в доходы федерального бюджета составили всего 2,8 млрд. рублей).
Согласно прогнозу основных параметров бюджета Российской Федерации на 2015 – 2017 годы доходы бюджетов субъектов Российской Федерации в 2015 году планируются в сумме 8 892,7 млрд. рублей и увеличатся по сравнению с предыдущим годом на 8,3 % (оценка 2014 года – 8 209,3 млрд. рублей), в 2016 году – в сумме 9 570,8 млрд. рублей (на 7,6%) и в 2017 году – в сумме 10 383,0 млрд. рублей (на 8,5%). [2, 288]
Данные об общем объеме доходов бюджетов субъектов Российской Федерации приведены в таблице 1 .

2013 год отчет (млрд.руб.) 2014 год оценка
(млрд.руб.) 2015 год прогноз
(млрд.руб.) 2016 год прогноз
(млрд.руб.) 2017 год прогноз
(млрд.руб.) 2017 год в % к 2014 году
Доходы –всего: 8 064,5 8 209,3 8 892,7 9 570,8 10 383 126,5 в % ВВП 12,9 12,1 12,1 12 12 в % к предыдущему году 105,5 101,8 108,3 107,6 108,5 налоговые и неналоговые доходы: 6 624,3 6 766,9 7 531,8 8 183, 1 9 029,2 133,4 в % ВВП 10,6 10 10,3 10,3 10,4 в % к предыдущему году 106,6 102,2 111,3 108,6 110,3 межбюджетные трансферты из федерального бюджета: 1 440,2 1 442,4 1 360,9 1 387,7 1 353,9 93,9 в % к предыдущему году 98 100,2 94,4 102 97,6 в % к доходам 17,9 17,6 15,3 14,5 13

Таблица 1. Общий объем доходов бюджетов субъектов Российской Федерации.
Рост доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в 2015 – 2017 годах планируется обеспечить за счет сокращения объема предоставляемых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета совместно с увеличением объема поступлений налоговых и неналоговых доходов.
Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации увеличатся в 2017 году по сравнению с 2014 годом на 26,5%, в том числе налоговые и неналоговые доходы – на 33,4%, при снижении объема межбюджетных трансфертов – на 6,1 %. Доходы указанных бюджетов в процентах к ВВП в 2017 году составят 12% и снизятся по сравнению с 2014 годом всего на 0,1 процентного пункта. [6, 286]
Налоговые и неналоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации в процентах к ВВП в 2015 – 2016 годах составят 10,3% и в 2017 году – 10,4% (в 2014 году – 10%, в 2013 году – 10,6%). Но существуют риски не достигнуть планируемых темпов роста налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и уровня обеспеченности ими расходов. В 2017 году обеспеченность расходов бюджетов регионов и муниципальных образований (без учета субвенций) закрепленными налоговыми и неналоговыми доходами должна составить 89,3%. В 2013 году она составляла 79%. В то же время согласно госпрограмме «Региональная политика и федеративные отношения» этот показатель в 2017 году должен составить 81%.
Конкретные меры, за счет которых могут быть обеспечены прогнозируемые темпы роста налоговых и неналоговых доходов регионов, в материалах к законопроекту не представлены.
Доля доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в доходах бюджета Российской Федерации в 2015 – 2017 годах составит 42,1%, 42,1% и 41,6% соответственно и к концу очередного бюджетного периода снизится по сравнению с 2014 годом – на 0,1 процентного пункта .
Главным источником доходов бюджетов субъектов Российской Федерации были и остаются доходы от налоговых поступлений. В прогнозируемом периоде обеспечивается относительная стабильность налоговой системы части формирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. Кроме того, по мнению Счетной палаты, налоговой базы регионов требует принятия дополнительные меры, направленных на ее развитие. Необходимо увеличить установленные Налоговым кодексом Российской Федерации границы и интервалы ставок региональных и местных налогов и сборов, с тем чтобы у законодательных органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления были более широкие возможности по формированию доходов соответствующих бюджетов, а также продолжить работу по дальнейшей оптимизации существующей системы налоговых льгот и освобождений.
Увеличению налоговых поступлений в доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации могло бы способствовать принятие главы Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующей налогообложение недвижимости физических лиц. При этом предполагается, что в рамках налога на недвижимость будет введено повышенное налогообложение недвижимого имущества физических лиц с высокой кадастровой стоимостью. [2, 289]
Налоги на недвижимость (налог на имущество и земельный налог), уплачиваемые физическими лицами, в настоящее время составляют незначительную долю в доходах бюджетов субъектов Российской Федерации (не более 0,5%), что существенно ниже, чем в странах с развитой экономикой. Полномасштабное введение указанного налога откладываются из-за задержки в окончании формирования его налоговой базы –кадастровой стоимости объектов недвижимости.
При прогнозировании объема расходов бюджетов субъектов Российской Федерации учитывалось увеличение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации связанных: ь с реализацией указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2013 года, в том числе по увеличению заработной платы отдельным категориям работников бюджетной сферы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; ь с ежегодным увеличением размера страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения; ь с финансированием дорожного хозяйства (дорожных фондов субъектов Российской Федерации); ь с ежегодной индексацией расходов на социальное обеспечение населения, услуг связи, транспортных и коммунальных услуг и других.
Рост расходов бюджетов субъектов Российской Федерации в основном обусловлен увеличением текущих расходов бюджетов.
Таким образом, в 2015 – 2017 годах прогнозируется ежегодный рост доходов и расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, с постепенным снижением дефицита указанных бюджетов с 0,3% ВВП в 2015 году и до 0,1% ВВП в 2017 году. При сокращении объема предоставляемых межбюджетных трансфертов законопроектом предусматривается увеличение дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации, в том числе за счет индексации дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и выделения дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, направляемых на реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2013 года. В общем объеме межбюджетных трансфертов доля, распределенная между бюджетами субъектов Российской Федерации в приложениях к законопроекту, в 2015 году составит 70,8% (в 2014 году – 53,6%), в 2016 году – 53,2% и в 2017 году – 53,4%. [4, 289] ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Фонд, в качестве экономической категории, выступает для централизации денежных средств, необходимых для решения конкретных задач. Фонд – это организация, которая занимается приемом и распределением денежных средств между потребителями, которые поступают в его распоряжение. Фонды делятся на такие виды, как федеральные и территориальные, внебюджетные и бюджетные. Также фонды делятся, исходя из сферы деятельности и целей использования средств фонда на те, которые обеспечивают социальную сферу, сферу экономики, науки, культуры, обороны, экологии.
Целевой бюджетный фонд – это элемент бюджетной системы, который создается в бюджетах и направлен на осуществление финансирования приоритетных отраслей народного хозяйства, программ регионов и государства.
Образование целевых бюджетных фондов происходит на федеральном уровне, на основании Закона РФ о федеральном бюджете, на следующий финансовый год. Правительство РФ устанавливание положения, которые касаются этих фондов. Можно создавать и аналогичные фонды, на уровне субъектов РФ и административно-территориальных образований. Основная особенность бюджетных фондов состоит в том, что они действуют один год, далее происходит создание следующих, или они вовсе прекращают существовать. Источником формирования являются специальные налоги, денежные средства из бюджета, государственные займы или казначейские векселя [19].
Специальный фонд бюджета – это одна из основных составляющих бюджета, которая состоит в поступлениях в бюджет, которые предназначены для использования в ходе проведения конкретных мероприятий, и бюджетные расходы для осуществления реализации этих мер. [16]
Формирование всех фондов на 80-85% осуществляется средствами налоговых платежей, поэтому нецелесообразно создавать отдельные структуры, которыми и являются фонды. Все расходы, которые касаются социального, эконмического, научного и другого обеспечения, предусмотрены в бюджетах всех уровней, на основании бюджетной классификации, исходя из содержания статей целевого назначения. Это в разы упрощает бюджетную систему, делает ее простой, прозрачной, эффективной.
Все фонды являются неэкономичными и неэффективными. Для них необходимы немалые затраты, которые возлагают на бюджетные средства фондов из налоговых поступлений. Эти затраты направлены на обеспечение обслуживающего персонала фондов, создание информационных систем для учета и распределения потоков фонда .
Межбюджетными трансфертами называется совокупность отношений, которые возникают в ходе перечислений средств из одной бюджетной системы страны в другую. Межбюджетные трансферты представляют собой дотации, субсидии, кредиты. Межбюджетные трансферты – это денежные средства, что и являются их экономической сущностью.
На протяжении 2015-2017 годов ожидают рост доходов и расходов бюджетов субъектов Российской Федерации. К тому же, это будет происходить с поэтапным снижением уровня дефицита этих бюджетов с 0,3% ВВП на 2015 год, до 0,1% ВВП на 2017 год. Сокращая объемы предоставляемых межбюджетных трансфертов, предусмотрено увеличение дотаций бюджетов субъектов РФ, также и путем индексации дотаций, которые будут направлены на бюджетную обеспеченность и создание сбалансированности бюджетов, необходимых для реализации указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2013 года.
По общим показателям, объем межбюджетных трансфертов, распределяемый между бюджетами субъектов Российской Федерации в приложениях к законопроекту, на 2015 год, будет равен 70,8%, на 2016 год – 53,2%, и на 2017 год – 53,4%. Предоставление помощи бюджетам субъектов РФ будет выражаться в форме дотаций, субвенций, субсидий и бюджетных кредитов.