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政治學 Uploaded Successfully

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政治學筆記目錄

第一章 政治學概論………………………………………….2

第二章 政治學方法論……………………………………….7

第三章 國家與民族論………………………………………15

第四章 憲法與人權論………………………………………29

第五章 政體論………………………………………………36

第六章 政黨論……………………………………………..56

第七章 選舉制度、政治參與及投票行為…………………65

第八章 民意與溝通…………………………………………76

第九章 利益團體與群眾運動………………………………82

第十章 政府論………………………………………………89

第十一章 政治文化與政治社會化……………………….102

第十二章 全球化與國際政治…………………………….112

第一章 政治學概論

壹、何謂政治?
一、政治的定義
政治,源自拉丁文城邦(polis),就字面意義言指涉城邦中之公共事務,從最廣泛的角度來看,政治是人們透過制定、修正和維繫其生活一般規則的活動。

實際上政治是一種非常複雜的現象,至今尚欠缺一個精密且共同認定的定義,為了盡可能描述政治,學者分別以國家[1]、政府[2]、權力、系統、衝突、決策過程、公領域[3]等各種途徑加以闡述,歸納起來可分成以下四類:

(一)政治為規範性目的的實現 政治的目的在實現某些道德標準(如公平正義),或共同規範(如公共利益),歷史上許多政治思想家均從此規範性角度來探討政治,像柏拉圖(Plato)認為政治的任務在建立正義、亞里斯多德(Aristotle)認為政治在實現人類美好之生活。

論者以為,此種意涵可鼓舞政治社群追求這些道德標準的實踐,激起政治社群從關心私利到關心共善;然批評者則指出,實際政治現象中,執政者往往宣示偉大且抽象的道德目標以遂行其私利。

(二)政治為權力現象 拉斯威爾(H. D. Lasswell)和卡普蘭(A. Kaplan)指出,權力是政治最基本的概念,政治即政治行動者權力互動的現象,因此其特別注重「誰得到什麼、何時得到、如何得到」及「議程設定」(agenda setting)對權力運作過程的影響[4]。

政治為權力現象的觀點雖然跳脫國家組織的界線,然有學者批評其對政治範圍做了過大的界定,容易將一切權力互動關係泛政治化[5]。

(三)政治為衝突的管理 政治是在解決衝突,安斯圖茲(Amstutz)指出政治是在處理兩種關於衝突的事務,一類是稀有資源和職位,例如競選、財源分配等;第二類則是(解決衝突)法令規章之發展,像是憲法之修定以及政府運作規則之建立。

(四)政治為政府制定政策的過程 當代政治學者特別重視政府的權威,例如伊斯頓(D. Easton)及倫尼(A. Ranney)認為政治就是對社會價值進行權威性的分配(authoritative allocation of value)。而政府政策之所以具有權威性,主要來自三項特徵: 1.合法性 它根據憲法及法律,經過法定程序而制定,具有法律的效力。 2.普遍性 它可以要求社會全體成員遵守規範。 3.強制性 對於不遵守或違反規範者,可以動用強制力量加以懲罰。

二、政治的功能 以薩克(Alan Isaak)指出政治有以下功能: (一)維護社會秩序 英國學者霍布斯(Hobbes)認為政治之所以存在是為了在競爭激烈和自私的人類社會中維持秩序。 (二)追求美好生活 亞里斯多德(Aristotle)指出,政治是人們基於合作的本能,組織起來實現美好生活。 (三)決定誰得到什麼 政治是一種決定「誰得到什麼」(who gets what)的方式。

三、政治的特徵─衝突 政治的特徵就是衝突, 而政治衝突多半是團體衝突,參與衝突的團體包括類別團體(category group)[6]、利益團體(interest group),以及政治利益團體。學者指出團體衝突有以下特徵: (一)複雜性 社會可依據不同的特徵(種族、年齡、收入等)劃分許多不同的類別團體,並形成若干利益團體,因此社會越多元,政治衝突越複雜。 (二)敵對性 沒有一項公共政策能得到社會所有成員一致的支持,換言之,有贊成者就有反對者。 (三)成員重疊性 社會成員可同時參與不同團體,並扮演不同角色。 (四)不完全動員 基於成員重疊性,沒有一個團體能完全動員其所屬成員支持或反對某項政策。

最後,只有衝突的社會將是個不適合生存的狀態,因此政治系統除了競爭性需求與利益外,尚須有「整合」的力量,而政府便是這個整合性機制。

貳、何謂政治學?
一、政治學的發展過程
(一)以歷史區分─1880年政治學始出現於美國哥倫比亞大學 1.1880年前的政治學 (1)希臘羅馬時代至中古世紀 偏向法學、宗教及哲學,代表人物有蘇格拉底(Socrates)、柏拉圖(Plato)、亞里斯多德(Aristotle)及聖奧古斯丁(St. Augustine)等。 (2)文藝復興到十九世紀中葉 成為近代政治學之濫觴,本階段重視民族主義之興起與君權神授之觀念,爾後受到自由主義影響,開始強調君王及國家權力之限制,代表人物有馬基維里(Machiavalli)、霍布斯(Hobbes)、不丹(Bodin)、洛克(Locke)、盧梭(Rousseau)等。

2.1880年後的政治學 開始有系統的探討政治現象,並脫離倫理、宗教學之影響,成為獨立的學科: (1)傳統主義時期(1900-1940) 國家概念的研究取向(orientation),政治學的探討範疇限於正式制度之中,包括國家、政府、憲法、法律。 (2)行為主義時期(1940-1970)[7] 權力概念的研究取向,從理想主義(idealism)走向現實主義(realism),強調價值中立、科際整合、量化及以小團體或個人為分析單元。 (3)後行為主義(1945-1980)[8] 政策概念的研究取向,針對價值中立之修正而來,因此強調分析公共政策之制定與過程,以發展政策科學。

(二)以研究主題區分 1.以國家及政府為主題 承襲德國國家學,重視公法及政府組織的研究。 2.以權力為主題[9] H. D. Lasswell指出,權力或許是政治學中最基本的概念,其將政治的研究範圍從專注於制度的形式主義中釋放出來,而晚近「私人政府」理念的興起也受其啟迪。 3.以社會價值的生產分配為主題 Easton認為,政治就是社會價值的權威性分配。 4.以政治過程為主題 政治涉及談判、妥協、壓制、說服和衝突等活動。

二、政治學的研究範圍 政治學的研究範圍依其研究重心可分為「規範的活動」、「科學的活動」、「工具的活動」及「分析的活動」,詳述如下: (一)規範的活動 此為政治哲學的研究範圍,政治學及倫理學密不可分,直到馬基維里(Machiavalli)以後才使兩者有所區隔。 (二)科學的活動 以探討政治科學為政治學的主要範疇,主張知識由神學到科學,社會科學的發展由臆測到演繹歸納。 (三)工具的活動 該領域強調以何種工具來研究政治,因此政治學方法論成為其研究主軸,例如系統論、團體理論。 (四)分析的活動 分析活動與工具活動的主要範圍都是以政治學方法論為主要範圍,所不同者為本活動主要在研究政治的基本概念,例如何謂國家、何謂系統。

三、政治學的研究取向 (一)政治議題的表現層次 1.實徵(postivical)的層次 針對實然面所做的政治研究,其目的在追求事實發現真相,瞭解事物本身為何(what it is),概念上包含邏輯證明的實證主義(postivicism)及感官認知的經驗主義(empiricism)。

2.規範(normative)的層次 針對應然面所做的政治研究,其目的在認定政治現象是否符合該價值依據(what it ought to be)。

(二)政治學研究的途徑 1.哲學的傳統 政治分析的淵藪可追溯自古希臘,這方面的研究通常被視為「政治哲學」,該時期主要討論倫理、道德或規範的議題,反映了應然面的命題,代表人物為Plato和Aristotle。 2.經驗的傳統 政治分析的經驗途徑嘗試提供一種冷靜且客觀的角度,來詮釋政治的實際運作,就本質而言,這是描述性的(descriptive),旨在分析和解釋政治現象。 3.科學的傳統[10] 此一途徑致力使政治學成為科學的研究,一直到1950、1960年代才達到顛峰,尤其是當時盛行的行為主義(behaviouralism)分析取向,這使政治學能夠發展可供檢證的量化資料與科學信條,代表人物為David Easton。 4.最近的發展 邇來的政治學理論發展中,最引人注目的是所謂「形式政治理論」(formal political theory)[11],它以不同的名稱出現,像是政治經濟學、公共選擇理論等。此研究途徑大量擷取經濟學理論來建構模式,而其基礎通常指涉人們理性且自利的行為,代表人物有黨斯(Anthony Downs)、歐爾森(Olsen)和尼斯坎南(Niskanen)等。

四、政治研究可以達到科學境界嗎? (一)肯定說 政治學可以是科學的,只要嚴格的恪遵自然科學的方法論即可,一般而言,科學方法有四項基本特徵,分別為科學是「經驗的」[12]、「可檢證的」、「可建立通則」以及「累積的」。

這種取向被馬克思主義論者及實證主義論者發揚光大,並成為1950年代行為主義革命的核心,科學提供一種不偏不倚且可信賴的方法,以分辨真理和虛假,從而使吾人得以接近政治世界中的客觀知識。

(二)否定說 否定論者對政治可以是科學的論點提出以下質疑: 1.資料取得的問題 我們所觀察到的個人行為,可說是有限且表面的[13]。因為我們不能將人放在顯微鏡下觀察,亦無法深入人的內心世界。 2.政治有隱含價值的存在 事實與價值通常無法全然劃分,不可否認的,吾人在分析政治時通常會受到某些政治偏袒(bias)的影響。 3.社會科學有中立性的迷思 社會科學不可能如自然科學般站在中立的立場,來探討研究的題材。

(三)結論 政治科學的研究基本上遵循上述科學方法的四項重點,以發現事實、建構通則和理論,縱然其所提出的概念不像自然科學般精確,但經由不斷努力也可以發展出趨近於事實的理論。至於有關政治價值等規範層面的議題,科學的研究雖然不能提供解答,然而就某些議題特別是關於決策,透過科學分析亦能協助決策者做出正確的判斷。

第二章 政治學方法論

壹、研究途徑之發展 美國政治學者D. Easton將西方(尤其是美國)的政治學發展分為四個階段,現分述如下:
一、正式、法制的政治學
包含1880年政治學成為一門獨立的學科至1920年代,當時政治學者探討的面向有二,一是政府正式的組織結構,另則為公法的研究。

二、傳統政治學 十九世紀末,英美有些政治學者發現,在政府正式結構中存在各種非正式的組織與行為,對政府決策影響至深,最顯著的即政黨及利益團體,該階段政治學重視政治過程,尤其是對決策過程資料的蒐集和描述,然而在研究方法上,由於無精確的實證方法來檢視這些資料,使得事實與價值問題經常糾結在一起,Easton乃稱其為「粗礪的實證主義」(raw empiricism)。

三、行為主義政治學 (一)產生原因 二次戰後政治學者發現既存的政治知識無法解決當前的問題,所以必須發展新的研究途徑,行為科學乃開始興起,而造成此一運動的原因為: 1.政治科學自然的演進 傳統政治學過度仰賴歷史描述與主觀規範分析,本身所顯露的缺陷導致對政治科學的需求。 2.傳統政治學無法解決問題 傳統研究方法所提出的解釋缺乏可信度,且難以應付工業化社會後所產生的大量社會問題。 3.知識論的成就 自然科學採取嚴謹的方法來蒐集資料與分析,導致知識論的成就,此對政治學產生深遠的影響,因此有學者主張政治分析必須離開「普通」常識轉移到「科學」知識;採用「專門技術」來取代「單純描述」的方法。

(二)行為科學的特徵 對此,Easton認為行為科學有以下特徵:[14] 1.強調整合 不能僅以單一學科研究社會現象,而要科際整合。 2.價值中立 價值判斷會對事實造成矇蔽,因此要價值與事實區分。 3.提倡量化 主張採用嚴謹的資料蒐集及分析方法,尤其是量化分析,強調以數字說明事實。 4.建立通則 在前兩階段,理論一直是哲學特性的,欠缺客觀事實的根據,而行為主義是經驗取向的,企圖對事實做有系統的瞭解,因此主張建立一般性理論模式,放諸四海皆準。

四、後行為主義政治學 (一)產生背景 1960年代美國捲入越戰、黑人民權、貧富不均、自然環境等問題使得年輕人和弱勢團體開始形成一股對主流意識形態的反動力量。政治學者開始思考過去行為主義太過強調政治科學的方法論,而忽視了對重大公共問題的關懷,因而主張發展「政策科學」。

(二)對行為主義之挑戰 後行為主義對行為主義服膺於科學的信念造成了嚴重的挑戰,主要理由是: 1.後行為主義主張修正價值中立 行為科學過分注重「價值中立」因而導致與日俱增的政治社會危機,為了矯正這種偏差,故須進行「後行為主義革命」。 2.後行為主義修正行為主義的研究態度 後行為主義不否定行為科學的研究方法,但主張修正其研究態度,強調政治學研究要以解決社會問題為己任。 3.後行為主義提倡知識的應用 反對知識份子躲在學術象牙塔中,而要入世批判社會,並利用知識進行社會工程改造。

貳、行為學派常用的研究途徑
一、結構功能論
(一)結構功能論之起源 結構功能論起源於人類學,探討原始社會中制度的功能,爾後社會學以其研究先進國家,發覺社會系統之存續必然觸及兩項特性─「界限防守」和「自我平衡」,最具代表性的即帕森斯(T. Parsons)所建構的AGIL模式。

(二)政治學的結構功能論 政治學的結構功能論興起於1950年代後,阿蒙(G. Almond)和伊斯頓(D. Easton)在《發展中區域的政治》提出四項特徵: 1.凡有系統必有結構。 2.凡有結構必有功能。 3.結構與功能是相對的,可能一結構對應多功能,或者多結構對應一功能。 4.系統將不斷進化。

基此,Almond認為政治系統牽涉到三個層面的議題,亦可將功能歸結在這三部分: 1.系統功能 建立政治系統就必須履行的功能,包括政治甄補(political recruitment)、政治溝通(political communication)及政治社會化(political socialization)。 2.過程功能 政治系統的各種互動關係到最後價值分配,均構成政治過程之內涵,包含利益表達(interest articulation)、利益匯集(interest integration)、規則制定(rule-making)、規則執行(rule-executing)和規則裁決(rule-adjusting)。 3.公共政策功能 此為權威分配作用之內涵,包括四種公共政策類型,分別是「汲取」、「分配」、「規制」與「符號」。

美國學者墨頓(Robert Merton)總結結構功能論並發表以下看法: 1.必須區分正功能與負功能 某一項活動的影響對系統而言不全然是積極面的,亦有可能不利於系統的穩定和持續。例如開發中國家的派系政治及貪腐卻有維持穩定的功能。 2.必須區分顯性功能與隱性功能 功能與目的並不相同,某些功能是蓄意造成的,亦有某些功能是無心插柳。

二、系統論 (一)理論淵源 系統是生物學的概念,係指個體彼此相互依存而視為一個整體,伊斯頓(Easton)將此觀念結合操縱學與結構功能論而提出政治系統論,說明系統如何對社會價值進行權威性分配並達成各種社會目標。

(二)理論要點 系統論的理論要點可歸納如下: 1.政治系統視政治生活為一組互動行為,彼此影響。 2.政治系統必須具備良好的反饋機制(政治溝通),才能使本身維持平衡。 3.政治系統能夠自我調適以適應外在環境。 4.政治系統是一種輸入─轉換─輸出─反饋的循環過程: (1)輸入(input) 輸入包括「需求」(demand)和「支持」(support),前者是社會成員針對某一事項向權威當局所為的意思表示,後者則是社會成員對政治體系的態度,包括政府制定符合其需要所展現親善態度的「特定支持」 (specific support)及植基於政府正當性的「概括支持」。 (2)轉換(conversion) 轉換為政治系統的決策過程,由於不易被理解,故被稱為黑箱(black box)。 (3)輸出(output) 基於系統中立性,輸出應該是需求的例行轉換,然而實際上權威當局卻往往透過改變環境或修改政治系統,以圖滿足需求。 (4)反饋(feedback) 政治系統須仰賴反饋機制,使本身不斷對需求環境做出反應,產生新的支持和要求以達成「動態的平衡」。

(三)系統論的評價[15] Easton的系統論在學術界產生了正反的評價,茲析述如下: 1.系統論的優點 (1)連結不同政治議題 經由系統與環境,系統與次級系統的概念,將不同領域和層次的政治議題連結起來。 (2)以整體來觀察 系統論強調從整體來觀察,跳脫制度研究的限制,而能夠從結構功能來分析。 (3)具有極高的彈性 系統具有適用上的彈性,能解釋各種政治體系。 (4)反饋概念的應用 藉由反饋的概念可以說明系統如何運作以及如何維持存續。

2.系統論的缺點 (1)概念過於抽象 系統論引進界限的概念,是生物學上的隱喻,實際上它並非世界單獨存在的事物。 (2)未說明轉換過程 系統論將轉換視為黑箱,未加以詳細說明,惟轉換項的內容可能才是政治運作的核心。 (3)保守主義傾向 系統強調穩定及均衡,因此不能解釋何以會發生革命等重大變動。 (4)忽略國家自主性 系統論強調國家的中立性,此觀點受到新國家論學者非常嚴厲的批判。

三、菁英理論 (一)概念 根據戴依(T. Dye)和傑格勒(Zeigler)於《民主政治的諷刺》中的論述,菁英理論有以下主張: 1.社會團體中,少數享有優越權力的份子就是菁英。 2.菁英可能會形成卡斯特(caste),也可能與權威結構沒有聯繫,因此菁英的形成是多元的。 3.大眾(mass)是消極、冷漠且孤陋寡聞的,是以菁英的共識即代表該社會的基本價值。基此,菁英由上而下影響群眾。

(二)菁英理論的類型 1.古典菁英理論 認為菁英統治在所難免,且有反民主的色彩,由於具有相當的規範性,又被稱為「規範菁英理論」,莫斯卡(Mosca)和柏瑞圖(Pareto)等人研究菁英的循環,他們將菁英分為「在位的菁英」與「即將崛起的菁英」,前者本質保守,將竭盡所能維持地位優勢,後者則重視創新,並革命推翻舊的菁英,惟當其成為在位菁英後,又回復為保守傾向[16],誠如艾克頓爵士所言:「權力使人腐化,絕對的權力,絕對的腐化」。 2.修正菁英理論 此論主張以實證方式進行研究,故稱「實徵的菁英理論」,代表人物為拉斯威爾(Lasswell)、道爾(Robert Dahl)和彌爾斯(Mills),修正論主張應縮小菁英與民主的距離,因此鼓勵民眾參與政治以控制菁英。

四、團體論[17] 團體論係以團體的行為作為政治分析的中心,最早發展此說的是班特萊(Bentley)於1908年出版之《政府過程》(The Process of Government)。而至1951年杜魯門(Truman)的《政府過程》(The Government Process)始獲得重視。

團體理論假定團體比個人在政治過程中更具影響力,其理論要點包括決策多元、團體為分析單元、社會多元、團體消長關係決策結果等。

五、階級論 階級論的起源可追溯自Plato和Aristotle,但近代最重要的理論家卻首推馬克思(Karl Marx),從其學說觀察,階級說有以下特徵:[18] (一)歷史觀的演進方式 馬克思的歷史觀以生產工具之歸屬作區分,故人類歷是從原始共產、亞細亞模式(官僚)、奴隸社會(自由人)、封建社會(貴族)、資本主義(資產階級)、社會主義(無產階級)而至高級共產社會(無階級)。

(二)人類社會是階級社會 人類在原始共產以後;無產階級專政以前都是階級社會,其中必然存在剝削與被剝削的關係,是以引發階級鬥爭。

(三)資產階級透過政權維繫階級利益 在階級社會中,底層建築(經濟)決定上層建築(政治、社會),申言之,資產階級因掌控生產工具而握有權力,再以其權力不斷維護階級利益。

(四)無產階級資產化 即使無產階級成為官僚,仍會被資產階級吞併成為其一部分。

(五)暴力革命手段 由於資產階級透過文化霸權與武力宰制社會,因此無產階級無法以民主手段來爭取權力,最終只能訴諸於暴力革命達成無產階級專政。

階級論產生了以下幾點質疑,首先,階級論與事實不符,階級是否為人類歷史發展的主體?那如何解釋國家與族群的對抗?其次,階級論亦不夠客觀,經濟因素並不一定能決定上層結構的變動;最後,階級必然鬥爭似過於武斷,階級之間在面臨國家、族群衝突時也會合作。

參、新制度論
一、興起背景
1960年代所盛行的行為主義雖然試圖修正傳統制度主義偏重靜態研究的缺失,然而卻有矯枉過正之嫌,其刻意排除法規、制度的重要性,而專注研究政治文化等非正式結構的因素,是以論者謂傳統制度主義走向行為主義,只是從「方法論的集體主義」走向「方法論的個體主義」,對政治現象的分析仍有不足之處。因此,1980年代許多學者開始重拾對制度的研究,而在史卡契波(Scacpol)《把國家找回來》(Bring the State Back In)一書的號召下,新制度主義成為政治學研究的新趨勢。

二、興起原因 學者指出新制度論興起導源於以下原因: (一)制度研究未曾停頓 1950到1970在美國是行為主義盛行的年代,然而在歐洲,許多政治學者卻依舊致力於國家、政府、法律、憲法等制度面的研究。 (二)社會運動的影響 由於1960年代世界呈現混亂失序,因此「法律與秩序」成為受到關注的議題。 (三)第三波民主化 從1974年起,世界許多國家都經歷了民主化的挑戰,這種現象到了1989年東歐的民主化浪潮更增熾烈,由於民主轉型是種制度變遷,自然導致學者開始研究制度。

三、新制度主義的內涵 新制度論的主要內涵在重拾對制度的研究,以及對行為主義進行若干批評,茲說明如下: (一)重拾對制度的研究 新制度論強調個體行為者在採取行動時會受到正式、非正式制度的影響,因此透過制度研究將可了解行動者活動的範圍、如何認知利益、採取策略及權力如何分配。

此外,新制度論在政治學的分析架構乃定位在國家與社會的關係,此一社會則泛指為數眾多的利益團體、政治社群、政黨等多元行動者。

(二)對行為主義的批評 行為主義假定行為者外在行為即反應內心偏好,新制度論則指出行為者的偏好經常在制度影響下表現出不同的外在行為,例如投票者之矛盾。此外,行為主義認為個體偏好的集合就是社會偏好,然而新制度論卻主張在集體行動中,制度會重塑個體對偏好的界定,例如公共財之問題。

基此,當行為主義強調個體偏好互動之結果是公共利益時,新制度論卻對此說法持保留的態度。

四、新制度主義的研究途徑 新制度主義的研究途徑有以下三大範疇: (一)歷史的制度主義 從歷史的觀點來看,制度的起源是人類為求生存所進行分工合作的機制,進而在長期發展下形成「合作共識」,於是人們為了得到利益和保護,而向國家負擔義務。

(二)理性抉擇的制度主義 理性抉擇的制度主義又稱「新制度經濟學」,認為制度是由意圖效用極大化的個人組成,而為了防止個人私利危及組織目標,因此必須建立規則以降低私利帶來的社會成本。是以,新制度經濟學將焦點置於「降低交易成本」、「提供激勵誘因」、「消除外部性」和「創造合作條件」。

(三)社會學的制度主義 此一觀點認為個人行為不僅受制度影響,亦受到社會價值觀念、倫理規範、風俗道德和意識形態等「非正式制度」的約束,而這正可彌補正式制度所無法規範的領域。

五、新制度論與傳統制度研究的比較 (一)所追求的知識不同 傳統制度研究乃在澄清制度的議題,新制度主義則更能掌握人類一般的政治生活。 (二)研究途徑及方法不同 傳統制度研究所採取的是靜態的研究途徑,新制度主義則兼採靜態及動態的研究方法。 (三)研究層次與範圍不同 傳統制度研究的研究對象以國家為主,新制度主義的研究範圍更為擴大,並涵括了超國家及次國家的領域。 (四)關聯學科不同 傳統制度研究的相關學科不脫法學、哲學和歷史學,新制度論則採取多元理論途徑,涵蓋經濟、組織理論和組織行為等議題,像是研究國家與社會關係的統合主義[19]、個人理性選擇並行為的公共選擇[20]均為其範疇。

六、新制度論的評述 (一)優點 1.新制度論研究的議題極廣,舉凡人類行為與制度相互作用的關係均不脫其研究範疇,並且能夠從事跨國家的研究[21]。 2.新制度論同時兼顧實然面(行為主義),以及應然面(後行為主義)的價值,使得研究者在從事制度設計時更能作充分的考慮。 (二)缺點 1.新制度論假設制度一開始就存在,因此其未碰觸制度的根源性問題。 2.新制度論的研究途徑甚多,迄今尚未能加以整合。 3.新制度論的研究範圍與社會學、行政管理學有重疊性。

第三章 國家論與民族論

壹、國家的起源
一、神意說
「君權神授」的觀念,國家是神創造的,國王乃代行神的職權統治人民,代表人物為莫非爾,著有《君父論》。

二、社會契約說 (一)霍布斯(Hobbes)認為,人民簽訂契約將自然權利交付給主權者而組成國家。 (二)洛克(Locke)指出,人民不因簽訂契約而失去權利,相反的,國家還必須保障人民權利[22]。 (三)盧梭(Rousseau)則主張,公民必須有參政的機會,唯有公民同意的權威才能組成合法的國家。

三、武力說[23] 國家是團體間武力兼併的結果,國家最大的特徵在於能夠使用武力,而武力的作用就是在確保民族的優越,因此國家的權力至高無上,可以不受任何拘束。

四、自然說 該說承襲Aristotle的觀點,學者史賓塞(Spencer)認為人類必須尊重傳統發展出的社會關係,此種看法後來被保守主義大師勃克(Burk)發揮到極致。

貳、國家的本質
一、唯心論
唯心論者認為國家之形成實為人類內心要求所產生,人們組織起來實現美好生活,代表學者為黑格爾(Hegel)。唯心論的特點是將國家視為最高的正義,神聖不可侵犯,因此,它是一種主觀的國家主義絕對論。

二、唯物論 唯物論者認為國家乃統治者的工具,其存在為的是壓制被統治者,而統治者與被統治者間的關係又由征服產生,代表學者為Karl Marx。

三、契約論 國家是人類理性所產生的,人民透過簽訂契約限制國家權力,保護人民權利,代表人物為Locke和Rousseau。

四、職能論 源自「多元主權論」的觀點,該論主張國家不等同政府,而是由眾多社會團體所組成,社會成員皆對其所屬團體效忠,而政府僅為多元團體其一,代表學者為拉斯基(Lasski)。

五、有機體論 有機體論來自生物學的觀點,認為國家和生物一樣是一個有生命的個體,而人民就是整體中的細胞,一旦脫離國家即無法生存,代表學者為史賓塞(Spencer)。

參、國家的意義、要素及特徵
一、國家的意義
國家是居住在一定地區的人民,為共同目的而結合,組成具有強制力的政治團體。

二、要素 (一)人民 學者耶林內克(Jellinek)將國家與人民間權利義務的關係,以四種地位表示: 1.被動的地位(passive status) 人民被動的接受國家的統治,並且擔負給付的義務。 2.消極的地位(negative status) 此為自由權的觀念,國家統治領域之外,個人消極的權利不受國家干預。 3.積極的地位(positive status) 此為受益權的觀念,人民對國家可以積極的主張或請求其在經濟、司法、教育的權利。 4.主動的地位(active status) 此為參政權的觀念,人民參與國家的統治事務。 (二)領土 國家必須擁有領土,如此人民才有生存的根據地,主權才有行使的空間,而關於領土與國家關係的學說有三: 1.統治客體說 領土和人民一樣是國家統治的對象。

2.統治主體說 領土是國家構成的一部分,領土在國家在,領土失國家亡,因此領土係他國不可侵犯的。 3.統治空間說 領土是國家行使統治權的空間,領土若失雖國家仍在,但卻失去統治的權限範圍。 (三)主權 (參主權論) (四)政府 政府對內行使統治權,團結人民及為人民服務,對外保障領土及主權,並代表國家參與國際事務,而國家及政府的關係: 1.政府的行政受國家目的指導,但政府卻可決定政治社群的方向。 2.國家為一規則化之群體生活,而政府是維持法律規範者。

三、國家的特徵 (一)制度研究的觀點 1.國家是至高無上的 國家立於所有社會團體之上,行使絕對無限制的權力,因此Hobbes將之描述成「巨靈」。 2.國家是公共的的 國家有別於私人實體(Private Bodies)為私利而存在,相反地,公共實體(Public Bodies)乃為制定和促進集體決策而負責。 3.國家的作為須有正當性 國家的決定通常被假定為反應社會永久利益,並以此來宣稱其作為具有正當性。 4.國家是支配的工具 強制力(coercion)是國家主權的實際展現,誠如Weber所稱「暴力的正當使用」。 5.國家是地理的單位 國家的管轄權被地裡性的界定,像海伍德(Heywood)就認為國家是一種「領土的單位」[24]。

(二)現代國家的特徵 根據學者唐利維(Dunleavy)的看法,現代國家具有以下特徵[25]: 1.相對自主 國家與社會的關係是相對自主而非絕對自主。 2.合法壟斷武力 國家擁有最高主權可以合法壟斷武力,誠如A. Ranney所言,國家為合法壟斷生死權力之團體。 3.永久統治 國家與政府的最大不同在於,政府會因政權輪替而變更,國家則有持續性。 4.官僚組織 現代國家的特色在於官僚組織為其對外表現的主要形式。 5.汲取功能 國家可以汲取社會資源進行所得重分配。

肆、國家的目的與角色
一、國家的目的
(一)國家的五種功能目的 梅利安(C. Merriam)認為國家有五種功能目的: 1.安全 國家使人民獲得集體安全,免於恐懼,因此國家必須對外保持主權獨立與領土完整,使本身免於滅亡。 2.秩序 國家對內維持社會秩序,解決群體衝突,以維持主權之最高性。 3.自由 國家的存在是為了保護天賦人權,因此國家必須確保人民之生命、身體、財產自由。 4.福利 國家要增進人民的福祉,除保障個人最低生活水準外還要確保社會福祉之增進。 5.公道 國家的終極目標在開創公平正義的生活環境。

(二)國家目的之衝突 國家目的之追求是多元的,而各種目的之實現則難免發生衝突,例如安全與秩序勢必與自由有所牴觸,這就形成國家功能之失調,因此,國家如何兼顧彼此價值之均衡亦為現代政府之重要特質。

(三)國家目的衝突的調和之道 學者建議國家功能之失調可循以下面向獲得紓解: 1.目標價值平等 國家目的應視為一整體的價值體系,各種功能目的均不得偏廢。 2.實踐層次有輕重緩急 國家受限於資源有限,以及目的間結構性衝突,實難兼顧所有目的價值,是以在實踐上述價值時,應有輕重緩急之分。 3.不可以任意單一價值取代所有價值 最重要的概念在於,國家不可以其認定之特定價值來取代所有價值。

二、國家的角色 Andrew Heywood將國家的角色由消極到積極區分為: (一)小而美式國家 古典自由主義的理想型國家,目標在確保個人享有最大程度的自由。 (二)發展式國家 國家介入經濟生活以促進經濟發展,介入方式採取建構與主要經濟團體之夥伴關係,並經常訴諸於「保守主義」及「民族主義」,例如經濟奇蹟的亞洲四小龍。 (三)社會民主國家 以民主的方式進行社會主義的所得重分配,此類國家特別重視社會福利,例如北歐的瑞典、丹麥。 (四)集體主義式國家 將全部的經濟生活納入國家的控制,採行中央指導的統制經濟,例如俄共。 (五)極權主義式國家 國家無所不管,其影響力滲透到社會各層面,例如納粹德國。

伍、主權論
一、主權學說興起的背景
16、17世紀興起民族國家復興運動,國君對內與封建領主(Lord)衝突,對外則和羅馬教皇與神聖羅馬帝國抗衡,基於維護自身「對內最高,對外自主」之地位,乃開始鼓吹主權理論。

二、主權的作用[26] (一)團結全國民心 主權之存在可以團結全國民心。 (二)象徵國家統一 主權代表國家唯一意志,並促使國家統一的象徵得以展現。 (三)決定國體政體 主權之歸屬決定一國之國體和政體。 (四)制定基本大法 憲法為國家主權意志的法典化。 (五)裁決各項紛爭 國家主權作為政治紛爭中最後裁決的手段。 (六)決定重要權力 主權之歸屬決定何者享有決定國家事務的最終權力。

三、主權的特性[27] (一)最高性 主權不受任何權力限制,它是至高無上的,因此它也含有最終裁決的意義。 (二)永久性 主權和國家是永久相依的,只要國家存在主權就不中斷,這也說明國家與政府的區別,因為主權屬於國家而不屬於政府。 (三)普遍性 主權的效力及於其統治範圍內的一切人、財、事、物。 (四)不可分割性 這是源自「一元主權論」的觀點,其認為國家只有一個主權並且不可分割。 (五)不可讓與性 所謂主權不可讓與,意指主權一旦讓與,則原主權者將不再享有主權或行使主權的範圍將縮小。

四、主權學說的歷史[28] (一)君主主權 法人Bodin首先提出,英人Hobbes則倡議主權屬於君主,此學說與主權理論的興起有關。 (二)人民主權 Rousseau認為主權屬於人民的全意志(general will),因此,其贊成直接民主,反對代議政治。 (三)法律主權 英學者Austin所提倡,其指出命令受法律約束,因此法律至高無上足以代表主權,又稱「議會主權說」或「惡法亦法論」。 (四)國家主權 提倡者為德人Jellinek,然該論卻被批評為,當國家至高無上的概念與神秘且強烈的謎思(myth)結合,將導致如二戰時德國之不幸經驗。 (五)多元主權 代表人物為社會學家狄驥(Duguit)與拉斯基(Laski),該論主張國家是各自享有主權之多元團體所組成。

五、主權理論的內涵 (一)一元主權論 主權至高無上不可分割,是國家所獨占的特徵,代表學者為Jellinek。 (二)多元主權論 1.內涵 多元論的代表學者為Lasski,其觀點多針對一元論所為的批評,臚列如下: (1)一元論與事實不符 事實上主權絕非不能分割,主權也絕非至高無上,一切團體都有權支配其團體,盡其在社會中的義務。 (2)一元論為法理所不容 一元論認為主權之具體展現是法律,惡法亦法;多元論則認為法律必須建立在社會同意的基礎上,惡法不為法。 (3)一元論阻礙國際間的合作 全球化下過份堅持主權一元論將破壞國際合作。 2.派別 (1)法律主權說 法律可加以分割為中央權及地方權,因此主權也可以分割。 (2)團體主權說 Laski認為社會之多元團體各自擁有主權。 (3)主權否定說 全球化使主權最高性及獨立性受到衝擊,因此與其相信主權此種虛幻的概念,倒不如將其視為社會規範與國際諮商。

陸、國家的類型
一、依主權的組合方式來區分
(一)單一國(Unitary state) 單一國係指未與其他主權國相聯合的國體,這種國家政治權力結構通常是中央集權式的,世界上大多數國家都是單一國,例如法國、日本。

(二)聯邦(Federation) 聯邦與單一國性質相近,它是複合國中組織最嚴密的「聯合國家」,其有中央政府依照聯邦憲法進行全體事務的統治,而各邦也有組織自主權和獨立的法律,並透過司法審查制確保此種兩層級政府組成,此類國家以美國、加拿大為代表。

(三)邦聯(Confederation) 兩個以上國家基於特殊目的以條約組成鬆散的聯合,表面上有一個邦聯會議作為共同的政府,惟其決議卻無法拘束分子國執行,因此,邦聯本身並無主權,主權在各分子國手中。

邦聯依其組合性質可又分為: 1.身合國(Person Union) 此國家的出現純屬偶然,因為君主繼承的問題,或是一國國民推舉他國國君為元首,基本上,分子國各自治理事務,例如英格蘭與漢諾威的聯合、大英國協。 2.事合國(Real Union) 兩個以上主權國所組成的聯合組織,共同處理經濟、軍事、外交事務,例如第一次世界大戰前的奧匈帝國、歐盟(EU)、獨立國協(CIS)、東南亞國協(the Association of South-East Asian Nations, ASEAN)。

二、單一國、聯邦、邦聯的比較 (一)單一國與聯邦的比較 1.地方自主組織權之有無 國家承認地方團體有權制定根本組織法者,稱聯邦國;國家不允許地方制定根本組織法者,即令地方自治團體擁有相當大的權限,亦要被視為單一國。 2.地方參政權之有無 地方團體可以用自己名義參與國家統治權行使者,稱聯邦國;地方團體可以推派或選出代表參與國家統治權行使,但卻不能以地方團體為名義者,要被視為單一國。

(二)聯邦與邦聯的比較[29] 1.修憲程序或決策 聯邦僅須相對多數或絕對多數即可,邦聯為保障各分子國權益需要全體共識決。 2.政府之組織型態 聯邦至少有行政、立法機關,邦聯只有議事機關。 3.各邦加入或退出 聯邦的加入或退出須透過修憲,邦聯的加入或退出卻十分容易。 4.權力深度 聯邦權力行使的深度可直接到達人民,邦聯則只能透過邦到達人民。 5.聯合基礎 聯邦的聯合基礎是憲法,邦聯是條約。 6.中央與地方關係 聯邦是由上而下的權力關係,邦聯則是由下而上。

柒、新國家論 在傳統政治學到當代政治學的蛻變歷程中,「政治系統論」的提出是個關鍵的發展,政治系統論興起的部分原因,乃是學者對國家概念的不滿,然而近年來,隨著新制度論「把國家找回來」,國家的概念又再度興起。

一、國家論與系統論 (一)(舊)國家論與系統論的不連續性(差異性) 1.知識目的 系統論的目的在求得全面的實徵知識,亦即政治的通則化理論;國家論則在說明政治秩序的應然基礎,以及組織結構為何。 2.方法論 系統論是實徵取向,注重量化分析;國家論基本上則是法律哲學取向,強調演繹推理。 3.研究焦點 系統論的研究焦點包含一切人類的政治生活,範圍十分廣泛;國家論的研究焦點僅侷限於法規、組織制度和憲法精神等面向。 4.與其他學科的關聯 系統論的特徵之一為「科際整合」,故其理論來源與許多學科相關;國家論的研究雖也包含法學及歷史學,但仍不脫「國家」的框架。

(二)國家概念復興的背景(或理由) 1.國家為人類社會具體存在的事實,系統論缺乏歷史層面的涵義,無法完全取代。 2.國家組織、統治角色乃至實際政治經驗均有可供研究的面向,系統論忽視國家,將產生研究的盲點。 3.二十世紀末國家自主性提升,使得系統論以市民社會為中心的說法無法解釋政治現象。 4.歐洲的政治學一直未被系統論侵襲,是以當學者為求對系統論進行補救時,歐洲的政治哲學與政治經濟學便成為注目的焦點。

二、新舊國家論研究之比較[30] (一)議題領域 舊國家論侷限於靜態的政府、憲法等法制的研究,而新國家論則為動態的國家與社會互動分析。 (二)分析架構 舊國家論是以國家本身的制度來說明政治分析的現象,新國家論則不必然以國家論國家,其面向尚包含國家與社會之互動、歷史脈絡及環境條件等等。 (三)方法論 舊國家論是以法律、制度和政治哲學為取向,新國家論所注重的卻是國家與社會的互動,探討國家影響社會結構,社會結構影響國家行為,因此並不排斥行為科學之研究方法。 (四)處理的問題 舊國家論所處理的問題主要在國家如何統治,新國家論則在回答國家統治與社會結構存在何種意義。

三、市民社會(civil society)與國家 (一)市民社會的意涵 1.早期的市民社會,誠如西賽羅(Cicero)所指稱,不僅包含國家,而且也指涉已經出現城市文明的政治社群。洛克(Locke)則將市民社會等同於自由經濟市場的活動領域,所呈現的是完善與進步的象徵。 2.Hegel和Marx則對市民社會持負面的看法,他們將市民社會與國家概念分離,並認為市民社會為按照自身法則運行,不受政治法律影響的經濟、社會秩序。 3.因此,沿襲Hegel等人的見解,吾人將市民社會界定為,具有私人性質的機制,獨立於國家之外,其由許多小單元(家庭、利益團體、個人等)組成,並以追求自利為目標。

(二)國家自主性 1.意義 國家除了對利益團體與階級需求有所回應外,也會因組織之生態平衡及本身需求而有所主張。

2.國家自主性在政治典範下之意涵 國家自主性的概念建基在Weber對國家的界定[31],其認為國家自主性必須透過政府(機器)來表達,而反映在政治典範的發展中,國家自主性可就行為主義及後行為主義來探討: (1)行為主義 代表國家中立性,從系統論的觀點來看,國家僅為中立的回應環境之需求。 (2)後行為主義 代表把國家帶回來(bring the state back in),國家也會因應本身需求而有所主張。

3.國家與市民社會之關係 就學說而言國家與市民社會存在如下關係: (1)多元理論 國家機器的政策反應利益團體競爭的結果。 (2)菁英理論 國家機器是菁英聯盟或鬥爭所掌控的工具。 (3)馬克思主義 國家是資本主義家所掌控的工具。 (4)國家自主性論 國家並非為利益團體或菁英服務,國家是為自己服務,諾林格(Nordlinger)指出,國家會為了改變社會對政府的投入而採取「政治社會化」,自主性的改變國家主觀為社會客觀。而史卡契波(Scocpol)則認為,國家經常為了自身的政治利益,因而限制了市民社會的經濟利益。

(三)國家自主性理論的限制 雖然國家自主性論說明了後行為主義政治現象的部分事實,然而其也面臨了不少限制,首先,該論過度的劃分國家與社會;其次,自主性的概念相當模糊,即使諾林格(Nordlinger)區分了強勢國家與弱勢國家、卡森斯坦(Katzenstein)也提到國家對外和對內的自主性互動[32],但卻沒有一個衡量標準;最後,該論只探討國家對社會的影響,忽略了國家社會相互滲透的關係。

捌、全球化趨勢下國家的演變─國家的黃昏?
一、全球化的定義
從政治社會學的觀點來看,全球化(Globalization)是一種社會過程,其中地理對於社會文化安排的影響力下降。從政治經濟學的觀點來看,全球化是在跨國行動者(非政府組織、跨國企業)權力運作下,民族國家主權遭受打壓與穿透的過程。對商學而言,全球化則是全球資金、人才的流動集中。

因此探討全球化的概念,綜合學者見解,必須注意以下幾點: (一)全球化與美國化有關 美國文化在全球化現象中起了推波助瀾的作用,甚至使地方文化逐漸消失,而趨同於同一文化標準。 (二)全球化與資本主義發展有關 資本主義的擴散與全球化息息相關,尤其是跨國企業權力的增長。 (三)全球化與資訊科技進步有關 全球化早在進行,然而受到資訊科技日新月異的影響,近十年來加速擴展。 (四)全球化涵蓋議題廣泛 全球化包含政治、經濟、社會、環保、文化等議題,因此必須多面向進行觀察。

二、全球化對民族國家的影響 學者豪斯曼(Horsman)與馬歇爾(Marshall)指出,在全球化時代下,國家將抵擋不了世界市場的力量,國家層次的治理將毫無作用,如同亞洲金融風暴中,泰國央行受到索羅斯(J. Soros)所重創一般。

是以民族國家不再是有效的經濟管理者,而像是新古典主義思維下,提供國際資本服務的單元,誠如大前研一所言,世界經濟將只受全球市場力量與跨國企業支配。

即使如此,政治學者仍提出不同看法,說明國家仍為政治要角,臚列如下: (一)國際經濟在全球化受挫之際,仍需要國家治理,例如南韓在亞洲金融風暴中受創嚴重,甚至被國際貨幣基金(IMF)要求緊縮財政,但在2000年卻恢復經濟正成長。 (二)國家是超國家治理與次國家治理間的重要連結機制。 (三)國家為公權力的擁有者,並非市場所能完全取代。

三、國家角色的衰退 當民族主義及帝國主義將國家地位推向極致以後,二十世紀末吾人開始面臨國家地位衰弱的問題。學者傑索普(Jessop)將此現象的主因導向「掏空」(hollowing out)。

所謂掏空係指將曾經屬於國家的功能移轉給其他組織體的過程,其包含三大要素: (一)全球化(globalization) 經濟全球化下,「族國主義」的經濟政策逐漸失靈,而超國家組織的興起也使得單一國家無法置身國際事外,例如京都議定書。 (二)民營化(privatization) 國家的功能移轉給內部的私人組織,特別是1980年代新右派及柴契爾主義更興起了一波浪潮。 (三)地方化(localization) 地方主義的壓力係一種將國家功能移轉至地方或社區層級的趨勢,因此,「社群政治」的重要性日漸增加,並導致國家與人民的關係逐漸被鄰里及住民關係所取代。

玖、民族主義
一、民族主義的意涵
民族主義的組成要素可歸納為民族性格與民族意識,前者指社群所共有的語言、文字、血統、宗教、風俗習慣等,為客觀的層面;後者則係愛護及效忠民族的情緒,為主觀的層面。

基此,Snyder將民族主義定義為一群具有共同語言、共同文字,執著於共同生活習慣與宗教習俗的人,他們所具有的心理狀況和情感。

二、民族主義的類型 (一)依國家統一的階段來區分[33] 1.凝聚型(integrative) 此時期的民族主義促成國家統一,例如德國(普魯士)、義大利的統一。 2.分裂型(disruptive) 此時期若干民族國家分裂獨立。 3.侵略型(aggressive) 此時期民族主義轉變為侵略之帝國主義,這是極端民族主義的結果。 4.當代型(contemporary) 表現在亞非國家的反殖民主義,其偏狹的拒絕跨區域的國際合作。

(二)依國家的目的來區分[34] 1.人道的(humanitariaism) 國家統一乃在符合民族之人道需求。 2.雅各賓式(Jacoloin) 訴求國家主權獨立之光榮。 3.傳統的(traditional) 國家統一及獨立後為使國家強大,應力行富國強兵政策。 4.自由主義的(liberalism) 國家成為使人民幸福的工具。 5.整合的(integral) 國家之存在乃兼具上述各種之目的。

(三)依政治理念所塑造來區分[35] 1.自由主義式民族主義[36] 民族為真實的有機體,非人類所創造,因此所有民族均平等,且有自主自覺的權利,該民族主義服膺於民族自覺(national self-determination)原則,目的在建立單一民族國家。 2.保守主義式民族主義 民族主義就是在捍衛過去歷史的價值與制度[37],該模式反對移民與超國家組織,因此,過於保守容易激化種族主義與排外情緒。 3.擴張式民族主義 強調侵略性與擴張性,最後興起帝國主義的思想,此民族主義想像他民族為敵人,並藉此凝聚自身認同。 4.反殖民主義式民族主義 早先於歐洲發展之「族國締造」(nation-building),爾後被亞非國家引介,用以對抗帝國主義的侵略,其要求政治獨立,並切斷對歐美國家的附庸關係。

三、對民族主義的新定義 根據Heywood的見解,新民族主義有兩類,其一為民族是文化的共同體,民族乃文化因素的集體記憶所形塑,例如台灣光復與二二八事件;另一則為左派看法,其認為民族是政治上想像的共同體,霍布斯邦(Hobsbawn)就指出,民族乃統治者透過政治社會化由上而下所形塑。

此外,Heywood個人則提出自由民族主義(liberal nationalism)的新觀點,企圖調和自由主義及民族主義間的關係,他指出自由主義的核心在「限權」,民族主義的核心在「社群」,兩者本質上並不衝突,相反的假若強調兩者,除了有助於保障人性尊嚴與限制國家權力外,更能夠藉由國家與人民的結合創造道德上的共善(common good)。

因此,Heywood的主張包括:[38] (一)寬容與尊重 針對不同宗教、語言、文化應該採取兼容並蓄的態度。 (二)自願同化 對於次要民族之同化必須要出自對方的自願。 (三)憲政民主 國家之組成必須依照憲政主義,不可流於專制獨裁。 (四)同質的民族 一國最好是由單一民族組成,因為這有利於公民道德之養成及民主政治的運作。

四、族群政治 (一)族群政治的意義 族群(ethnic)係指擁有相同特徵,如種族、語言、宗教、膚色等因素構成的社會團體,其成員享有共同意識,認為自己族群較其他族群優越,就民族國家而言,族群意識經常造成對政治分離的壓力[39],甚至投下憲政體制變動不安的重要變數。

(二)族群政治的內涵 族群政治是以美國黑人民族主義為先驅[40],其渴望改變經濟與社會的邊緣化,乃至種族壓迫的窘境,因此必須藉由「想像共同體之建構」強調自己族群的認同。

族群認同則以I. Wallenstein的「核心邊陲論」為支柱,主要族群為核心,次要族群為邊陲,次要族群須推動族群政治以取得政權,而成敗關鍵在於次文化的基礎上,申言之,他們必須展現其獨特的語言、膚色等客觀特徵,並在主觀上建構起強烈的族群意識。

民族主義政治以及族群政治雖然興起時間不同,但兩者之間不僅具有異曲同工之妙,亦具有相同範圍的影響結果,進一步來說,民族主義的崛起是在為現代工業化社會提供文化凝聚的泉源,而族群意識則可當作新興後現代社會一項必要的整合力量。

五、民族(Nation)與國家(State)之不同 (一)構成要素不同 國家是由人民、主權、領土、政府所組成,民族則是民族性格及民族意識所構成。 (二)形成方式不同 國家是透過武力所形成,民族則是在國家內藉融合而形成。 (三)存在目的不同 國家存在有其特定目的,像是安全、秩序、公道、自由、福利,民族則是以傳承文化為目的。 (四)本質不同 國家基於客觀之法律而存在,民族則基於主觀之心理意識而存在。

第四章 憲法與人權

壹、憲法論
一、憲法的意義
憲法是國家的根本大法,更具體的說,憲法是政治社群的最高法律規範,在今日,憲法具有兩種意義: (一)實質意義 憲法乃是國家的根本法(fundamental law),是規範國家基本組織及活動的原則性法律,因此,任何國家不論民主或獨裁均有憲法。 (二)現代意義 憲法是人民權利義務的規範,憲法的目的在限制政府權力,保障人民的權利和自由。

英國學者戴雪(Dicey)指出,憲法乃規定政府組織、政府與人民之間各種權利義務關係之法律。

二、憲法的變遷 (一)憲法變遷的原因 1.由於憲法的規定是原則性的,當遇到具體狀況時須以釋憲的方式為之。 2.特定政治菁英的運作,其透過政治社會化的方式改變既有的憲政價值規範。 3.政治社群之構成或環境條件出現變化,此時亦可能改變原來的憲政價值。

(二)憲法變遷的方式 1.制憲 重新制定新憲法,該途徑變遷幅度最大,並會直接影響到政府體制的變動,例如,1958年法國第四共和轉變為第五共和[41],便透過制憲將原本之議會主導制改變為雙首長制。 2.修憲 在不涉及變更「憲章」的前提下,進行憲法本文或增修條文的修正,其中憲章包括國體、政府之重要組織結構以及人民之權利義務等部分。 3.國會立法補充 由於憲法多屬原則性、抽象性之規定,因此常產生適用具體個案之困難,如此便有賴國會立法補充。 4.憲政慣例 所謂憲政慣例是經年反覆之政治經驗,並經一般人民承認而有法律拘束力,例如,我國大法官釋字419號指出,行政院長雖無任期限制,惟新任總統就職時需提出禮貌性總辭。 5.憲法解釋 藉由解釋憲法機關加以補充,包含「補充解釋」及「違憲解釋」[42]。

(三)憲法變遷的限制 憲法之變遷並非不能限制,尤其在二戰後學者普遍認為修憲是有限度的[43],一般而言,限制修憲的情況有二: 1.禁止修改某類憲法 有關變更國體,或者是片面改變人民權利義務關係的憲法修正均要禁止。 2.某段時期不得修改 修憲是一項鉅大的工程,因此為了維持政治的穩定可以禁止過度頻繁的修憲。

三、憲法的分類 (一)傳統分類 傳統憲法的分類像是成文(written)憲法與不成文(un written)憲法、剛性(rigid)憲法與柔性(flexible)憲法均面臨界限模糊的限制。以成文、不成文的分類而言,前者可能有某些重要憲法內容並不包含在憲法中,後者亦可能有一部重要法典可以闡述憲法精神。而剛性與柔性之間的對比更不是絕對的,例如我國雖是剛性憲法,但實際卻表現出柔性憲法的特徵。

(二)現代分類 羅文斯坦(Lowenstein)乃根據憲法的實踐企圖建構新的分類,他將憲法分類為規範憲法、名目憲法及語意憲法,茲說明如下: 1.規範憲法(normative constitution) 憲法的實際效力高,能真正指導政治生活。 2.名目憲法(nominal constitution) 憲法雖制定得美輪美奐,但實行起來卻荒腔走板,使得憲法僅具名目性的存在。 3.語意憲法(semantic constitution) 此為符號性的憲法,憲法成為統治者的政治工具,制定憲法僅為獲得國際承認。

觀之Lowenstein的分類,吾人以為,其已非就憲法論憲法,而是就憲政論憲法。

四、憲政主義[44] (一)憲政主義的意涵 憲政主義(constitutionalism)又稱「立憲主義」或「憲政之治」,其主要有兩項意涵: 1.有限政府(limited government) 憲法的主要目的之一就是經由權力分立(separation of power)以達相互制衡(check and balance)。 2.依法而治(due process of law) 政府的權力除了實質上受到限制外,其一切的行動也必須遵循正當法律程序,任何不依法行政的政府都會傷害人民的利益與福祉。

(二)憲政主義的基本主張 基於上述,憲政主義有以下主張: 1.主張在憲法中列舉政府所能運用的權力,如果逾越了此一範圍,便是違憲。 2.主張在憲法中明定政府不能干涉人民的事項,以消極保障人民的自由權利。 3.主張政府乃人民同意所產生,因此政府必須對人民負責,即為責任政治之思想。 4.主張政府組織結構包括垂直和水平應該分權而制衡。

(三)對憲政主義之評析 世界上大多數國家均有憲法,但並非這些國家均有憲政之治,某些國家的憲法僅作為「名目憲法」甚至「語意憲法」,因此憲政非一紙憲法所能為,而要當政者與民眾具備憲政精神。

此外,憲政既以限制政府權力來保障人民權利,因此,憲法的變遷與成長就必須依附在「憲政」的主軸上運轉,執政者必須隨時體察時代趨勢與民眾反應,以修憲或釋憲的方式來充實憲政的內涵,如此方能達到穩定群體生活秩序的作用。

五、憲政獨裁 (一)憲政獨裁之意涵 憲政獨裁亦稱「戰時憲政體制」或「緊急命令權」,其意為憲政民主國家在戰亂或經重大變故時,臨時賦予政府無限的權力以解決危機,回復常態,因此憲政獨裁具有臨時性、自滅性、消極性與回復性。

(二)憲政獨裁的危機 憲政獨裁雖有其不可抹滅的功績,但卻也隱含某些危險,根據學者之研究,認為主要的危機有三: 1.永久獨裁 運用獨裁的權力太久導致習以為常,使得暫時性的憲政獨裁有轉為極權獨裁之虞。 2.固守權勢 獨裁雖可救亡圖存,但卻也是統治者固守權勢的工具。 3.阻礙政治發展 實施憲政獨裁後,許多政治活動都因而宣告終結,如此將阻礙政治發展。

(三)結論 綜上所述,憲政獨裁之使用應有其限制,像是1.獨裁之實施必須依照嚴謹的憲法形式、2.當權者不得任意宣告緊急狀態以及3.實施期間須定有時效等。

貳、人權論
一、人權之意涵
依照Austin Ranney的界定,人權(human right)一方面是國家權力的限度與個人自由的範圍,另一方面也指涉政府所應保障人民的基本權利[45]。

二、人權之演進 (一)早期人權之發展 Carl. J. Friedrich則將西方人權的演進分為三個階段: 1.十六、十七世紀消極的人權 西方人權始自王權思想中解放,他們對強大的政治力量非常恐懼,因此主張限制政府的權力,並在憲法中規範政府權力的界線。例如1682年英國之「權利請願書」(Petition of Right)、1689年之「人權法案」(Bill of Right)。 2.十九世紀古典民主論 代表人物為Mill,他認為應擴大人民參政的機會,並透過參政來培養公民道德。 3.二十世紀經濟社會的人權 由於資本主義造成貧富差距拉大,因此人權的發展走向要求政府對積極人權的保障。

(二)現代人權之發展 時至今日,人權的發展更是與時俱進,其範圍不斷擴大[46],像是隱私權、智慧財產權、環保權、綠色GDP等受到重視,而人權概念國際化[47]更產生了一致的標準,多次國際會議已不斷為追求人類社會「永續發展」(sustainable development)而努力。

(三)歸納人權之發展 綜上所言,人權之演進可概括為以下數點[48]: 1.自由權由絕對到相對 過去講究絕對民權,政府不得干涉個人自由,但現今社會生活日益複雜,人際互動關係密切,個人干涉他人自由的機會提高,使得個人自由必須限制。 2.參政權由小到大 以往人民的參政權多僅限於選舉權,且對該權利限制甚嚴[49],近年來參政權的內涵大為擴大,不僅已普及選舉權,甚至涵蓋罷免、創制、複決等權利。 3.受益權由消極到積極 以往的受益權只有消極的救濟權,現在已擴大到請求政府為一定行為的權利。 4.平等權由形式到實質 對弱勢團體的照顧從立足點的平等走向積極的保護。

三、人權的分類 人權的種類依性質可區分為實質人權與程序人權,說明如下: (一)實質人權 包含基本自由權、參政權和受益權。 (二)程序人權 具有進一步保障實質人權作用者稱之,程序人權可使政府施政不致濫權,並以正當法律程序(due process of law)公平的對待人民。其包括: 1.行政程序 行政機關必須依法行政,並且不得濫用行政裁量。 2.司法程序 人民之訴訟必須詳述司法的適當程序,以保障實質的人權。

四、新聞自由與司法自制 (一)他山之石─美國最高法院判例 高度發達的媒體必須有其自由的新聞環境,這有賴於政府對媒體自由之保障,美國憲法第一修正案即規定:「國會不得制定任何法律,剝奪言論或新聞出版自由」。而歷年美國最高法院的裁判則體現了此一重要原則,這些判決包括:

1.1964年紐約時報訴沙利文案(New York Times versus Sullivan) 公職人員不得針對公務行為有關的毀謗性不實言論要求損害賠償,除非它能證明有關言詞係出於「真實惡意」[50],這項原則後被擴大到所有公眾人物。

2.1971年紐約時報訴合眾國案(New York Times versus United States) 媒體刊登文件即使被政府認為將損及國家安全,但政府若不能證明公佈該些檔案將對國家利益造成直接、立時、無法彌補之傷害,則媒體享有出版自由。

3.2001年巴特尼基訴渥伯案(Bartnicki versus Vooper) 涉及公眾關注議題時,擊史媒體所公佈之資訊係非法截獲的,亦符合新聞自由。

(二)美國關於新聞自由之裁判原則 檢視上述判決,筆者整理美國司法實務中判定言論是否合法的幾項原則,發現言論自由乃由寬鬆到嚴厲再到放寬,說明如下: 1.明顯而立即的危險(clear and present danger) 言論若被認為將產生明顯而立即之危險,則該言論非法,例如在戲院妄呼火災。 2.惡劣傾向(bad tendency) 言論自由不保障意圖顛覆政府或危害公共安全之言論。 3.邪惡份量很重(gravity of evil) 當言論被認為邪惡份量很重,不論其實行程度為何都應剝奪言論自由,例如麥卡錫主義[51]。 4.優先議題(preferred position) 除非國家能證明限制言論自由與國家生存密切相關,否則不得為之。

(三)新聞自由之省思 未來可以預見,公民社會的壓力、技術的飛速進步、網路普及以及有線電視與衛星電視的發展都將促使新聞愈加自由,而這所引發的爭議也將越來越受到人們關注,因此,制約媒體功能的法律規章將隨著環境因素的變化而有進一步的演變,而型塑出新聞媒體的新秩序,但在新聞自由的捍衛者看來這項原則不會改變,並將繼續扮演民主政治「第四權」的角色。

五、言論自由 (一)言論自由之概念 所謂言論自由是個人願意發表言論以及聽取他人意見的權利,近來它被理解為充分表述的自由,包含電影、藝術、接近媒體使用等各種表現力的資訊。

言論自由在民主政治中是不可或缺的概念,在此概念下其被認為不應接受政府審查,惟國家仍可能對某些具破壞性表達的類型實施懲罰。人們對言論自由最大的疑慮往往不是政府的壓制,有時則來自社會的壓力,當意見領袖透過大眾媒體宣染而產生特定意見,個人將因懼於被孤立而保持沉默或附和[52],這甚至被視為比政府壓制更難預防。

(二)言論自由的基本理論[53] 1.促進民主 言論自由是民主政治的基石,公民透過言論自由表達對政府的需求與不滿,公共政策藉由公開的討論對談獲得正當性。 2.發現真理 言論自由使每項意見都受到公眾的檢視,將使真理越辯越明,惟此論點卻忽略了具有資源的意見能以響亮的宣傳掩蓋其他意見的事實。 3.提升自主性 言論自由是人格與自主性的重要面向,對個人而言它具有自我實現的重要性。 4.發揚容忍精神 言論自由涉及各種價值的互動,因此容忍不同意見就不可或缺,換言之,我雖不同意你的看法,但我將誓死捍衛你表達看法的權利。

(三)言論自由的限制 言論自由並非漫無限制,在合理程度內限制言論自由始符合人類共同生活之需求,並可區分為「高價值言論」及「低價值言論」,並受不同程度的限制與保護,前者通常包括政治性、藝術性、文化、宗教言論;後者則指涉商業性、猥褻性、毀謗、挑釁、仇恨言論。

針對言論自由,其限制方式有所謂雙軌制: 1.首先是對內容的限制,目的係降低傳播該言論的影響力,例如對色情影片的刪減、檢查政治宗教出版品。 2.其次是對表達管道的限制,例如對出版品發行量的管制、對集會遊行時間地點的限制。

第五章 政體論

壹、政府與政體
一、政府有別於政體
政府(government)乃制定集體性決策的制度化機制,而政體(regimes)則是個較為廣義的概念,它不僅涵蓋政府機器和國家制度,並且還包括與更大社會互動的方式。於是,政體意指一種遊戲規則的體系,即使政府更迭不斷,政體卻依然運行不墬,或許只有透過軍事革命或內亂才會發生變化。

二、政體的分類 (一)傳統的分類[54] Aristotle依照「誰來統治」以及「誰受益」,構想出六種政體的分類[55],臚列如下: 1.暴君政體 一人統治且統治者受益的政體。 2.君主政體 一人統治而所有人受益的政體。 3.寡頭政體 少數人統治且統治者受益的政體。 4.貴族政體 少數人統治而所有人受益的政體。 5.暴民政體[56] 多數人統治而統治者受益的政體。 6.民主政體 多數人統治且所有人受益的政體。

(二)現代的分類─Heywood 1.西方多元政體 多元政體(polyarchy)[57]相當程度等同於民主政體,其綜合了兩項特徵: (1)相當容忍反對黨的存在 反對黨至少足以防止政府專斷的傾向,這可透過競爭性政黨制度的運作,法制上的規範和公民自由權的保障加以落實。 (2)提供參與政治的機會 政治參與應確保高度的公民回應性,此處最關鍵的要素是舉行定期且競爭性的選舉。

多元政體不僅以代議民主(representative democracy)和資本主義經濟為特徵,而且在文化與意識形態上普遍接受自由主義式個人主義(liberal individualism)的內涵。然而,西方多元政體並非都是一樣的,李帕特(Lijphart)便區分了「多數決民主」與「共識型民主」。當然,從另外的層面來看,每一個民主政體以及事實上任何類型的政體都是特殊的。

2.後共產主義政體 此政體發生於東歐民主革命促使共產政權瓦解,這些國家正逐步轉型為類似西方的多元政體,然其往往無法一下子便放棄共產主義的傳統,因而引發以下問題: (1)必須處理共產主義遺留下的政治文化後果 尤其是極權主義的餘毒,而使公民文化所強調的參與、妥協無從發展。 (2)經濟轉型的問題 從計畫經濟轉型為IMF[58]所主張的自由放任經濟,往往造成高失業率及通貨膨脹。 (3)國家權力積弱不振 政府無力面對國內的分離勢力,導致族群與民族主義對立死灰復燃[59]。

3.東亞政體 二十世紀末東亞國家大舉西化,然而這無法說明多元政體制度移植到亞洲,尤有甚者,受到儒家主義(Confucianism)影響的文化與個人主義兩者價值上將迥然各異。而東亞政體具有下列特徵: (1)相較於政治目標,經濟目標較受青睞 其係以促進經濟成長為重點,而非如西方以保障公民權利的角度來擴大個人自由。 (2)廣泛興起支持強勢政府的期望 政府指導私人團體和公共團體決策方向,並為國家發展規劃藍圖。 (3)重視群體和社會團結 這是基於儒家強調忠誠、紀律和義務。

4.回教政體 政治的伊斯蘭主義旨在建立神學士政體(Theocracy),進一步言之,它以「可蘭經」指導個人和國家正確的道德、政治和經濟行為。回教政體亦有明顯相對的形式,從基本教義派到多元主義兩種極端都有,前者如阿富汗、伊朗;後者則如馬來西亞馬哈地(Mahathir)所領導的「全國巫人統一聯盟」。

5.軍事政體 軍事政體主要是運用軍事力量及有系統的鎮壓來保持統治權力,其可分為以下三種型態: (1)軍事執政團 權力掌控在軍事委員會內的寡頭手中。 (2)個人專制統治 統治者藉由克里斯瑪權威(charismatic authority)建立個人英雄崇拜。 (3)軍隊所支持之政權統治 該政權為幕前之揆儡,軍事將領躲在幕後進行操控。

貳、民主論
一、民主的意涵
當代的民主[60]具有三個面向,分別是「個人主義」(individualism)、「自由主義」(liberalism)和「憲政主義」(constitutionalism),因此,民主是一種生活方式,每個人都有權決定自己的生活方式;民主是一種政治制度,其運作須符合憲政原則。

二、民主理論 (一)古典理論 古典民主論著重探討民主的價值與實踐,又被稱為「規範民主理論」,其基本假定為在適當的環境下,公民的政治行為是理性的,並會對參政產生濃厚的興趣,代表學者有Locke、Rousseau、Mill和Madision。

該論建構自「柏里克利斯的葬禮演說」,主張全民參政提升生活品質,個人積極參政不僅是可欲,而且是可能的,所以可欲,乃是唯有透過積極參政,個人之社會責任才得以強化;所以可能,乃是每個人都具有理性,藉由人人參政,方可實現民主政治。

因此,古典理論具有多元目標,包含在政治上建構政治秩序與權力關係、促進社會發展以及培養個人之公民意識。

(二)修正理論 1.民主程序論 Schumpeter[61]目睹中歐群眾政治所造成的危機,因此他在《資本主義、社會主義與民主》一書中指出,民主基本上只是人民選擇執政者的程序而已,這種說法被稱為「民主程序論」。而其他的名稱尚有「菁英民主論」、「實徵民主論」。

2.修正論對古典論之批評 修正論的理論內涵主要係在批判古典論,茲說明如下: (1)古典論缺乏實證性 古典民主論過於空泛,如此將導致人民對政治不切實際的期望。 (2)對人民應積極參政提出質疑 事實上,最好的政治文化是人民適度參與政治的「公民文化」(civil culture)。 (3)民主程序論 根據Schumpeter的觀察,民主政治只是人民選擇執政者的程序,因此,人民參與政治事實上不可能也不必要。 (4)政治無關抽象的道德目標 政治的唯一目標在決定權利與社會價值之分配。

3.古典理論的回應 修正論的批評亦得到古典論者的回擊,其主張古典民主論本質上是規範性的,與經驗和事實無關;而人民之所以對政治冷漠,則可能是對政府滿意,至於因失望而產生的政治疏離則屬病態,非民主政治之常態。

(三)參與式民主理論 1.參與式民主的概念 由於自我取向的菁英領導不能充分反應民意,因此解決之道便在訴諸於「草根式民主」或「基進式民主」(radical democracy),該論假定民主是保障權利的工具,透過個人參政除了可以塑造共同意識,另一方面可以發展個人的政治人格,代表人物為R. Dahl。

參與式民主理論的核心除了肯定古典論的價值外,更具有行動綱領的意味,主張者認為民主不應侷限於政治組織,只要具備權力關係之社會結構都要實施民主,如此方能使民主價值普及。而國家權力應避免集中化,因為權力集中將使行政機關和民眾脫節,對人民之意見欠缺回應性。

2.參與式民主的限制 惟參與式民主在行政專業化下卻使得民眾參與公共事務的機會降低,此外,一般民眾對於公共政策,尤其有關公共財之問題多缺乏投入的熱忱,因此邇來盛行之審議式民主(deliberative democracy)即企圖突破此些限制。

三、民主政治的意涵 Austin Ranney認為,民主政治是依照「人民主權」、「政治平等」、「大眾諮商」和「多數統治」所組成的政府形式: (一)人民主權(popular sovereignty) 政府統治的權力來自全體人民而非部分人民,這是四項原則中最重要的一項[62]。

(二)政治平等(political equality) 每位公民都有相同機會參與政府的決策過程,包括一人一票,票票等值、不再以性別、財產來限制選舉權、每個人都能公平陳述意見及競爭職位,因此必須有自由選舉加以配合。

(三)大眾諮商(popular consolation) 民主國家必須有一套政治溝通的機制,使政府知悉人民的需要,當確知 人民好惡後,即本於國家中立性將其付諸實施。

(四)多數統治(majority rule) 當人民意見分歧時,政府應依照多數人民的意見行事。至於多數決應否受到限制,學說則見解不一,臚列如下: 1.無限制的多數統治 一切事務均以多數人的意見為準,不惜犧牲少數人利益,此說被批為多數暴力。 2.有限制的多數統治 限制多數決不可做出破壞民主的行為,不可用民主埋葬民主。 3.自我限制的多數統治 主張某些政策應採少數否決的設計,以避免多數做出錯誤決策。

四、民主政治成功的條件 (一)經濟條件 Lipset研究發現,民主政治實行較成功的國家,其經濟生產方式往往較現代化[63]。因此,經濟發展和民主政治有以下關係: 1.日常生活之改善 日常生活獲得改善,使得人民開始關心公共事務。 2.教育水準之提高 教育水準提高將提升人民參與政治的知識。 3.多元團體之出現 多元利益的代表成為民主政治運作過程中不可或缺的條件。 4.理性主義之演變 人們走向理性及俗世化,開始注重個人權益。 5.政府效能之重視 經濟發展使管理效率提升,政府更須以績效獲得人民支持。

(二)社會條件 民主政治之社會條件可由階層化、流動性、多元性與社會共識等指標來觀察,說明如下: 1.社會階層化 社會階層多較不利於民主政治。 2.社會流動性 人、住所、知識、觀念流動高的社會較有利於民主發展。 3.社會多元性 社會組織越複雜,權力越分散,越有利於民主。 4.社會共識 社會內部的分歧,包括族群、種族、宗教、地域和階級,將影響民主政治的發展。

(三)文化條件 民主政治的文化條件必須是理性、妥協與容忍不同意見之公民文化,亦即適度參與政治,不對政治過分狂熱或過分冷漠。

五、推行民主政治的基本條件 (一)建立民主政治(民主轉型)的條件 1.政治文化層次 必須適當融合「個人主義」與「社群主義」的要素,前者肯定個人的目的性,拒絕將人民視為國家的工具;後者則強調個人必須尊重自我歸屬的社會規範與群體。 2.社會經濟層次 社會中的次級單元雖有差異,但仍可鏈結共識,此外,社會成員可以維持本身經濟生活條件,不受制於特定權威。 3.法律制度層次 共同規範必須有效維持政治安定,制度必須受到政治菁英及人民的尊重。

(二)維繫民主政治(民主鞏固)的條件 1.成員支持 民主體制須具備正當性(legitimacy),這植基於道德與價值判斷上,而且成員能自覺其在政治生活的重要性,亦即具有政治效能感(political efficacy)。 2.制度能量 任何制度的存續均相當程度的依賴本身處理議題的能力,以滿足社會期盼,申言之,民主制度須具備維持制度規範效力的能量與提供制度產出的能量,前者指涉民主有效指導社會的政治活動,這有賴公權力之貫徹;後者則強調民主政治是否具有效率,能不能滿足不同團體之各種期望[64]。 3.環境條件 民主政治須靠穩定的政治與經濟環境來維持。

六、民主政治的本質 民主政治反映以下政治型態: (一)民意政治 基於人民主權,民主政治必然是一個以民意為依歸的政治。 (二)責任政治 1.議會監督政府 議會透過法案及預算審查權、彈劾權、不信任投票等監督政府。 2.政府擔負法律及政治責任 就法律責任而言,政府必須依法行政,踐行正當法律程序;就政治責任而言,政策若違反民意就必須有所負責。 (三)法治政治 即法治國精神,其三大內涵分別是「依法行政」、「正當法律程序」和「司法救濟」。 (四)政黨政治 開放政黨競爭,以表現「民意」、「責任」及「權力」之價值,並使人民在選擇執政者上有不同的思考。

七、民主政治的類型 (一)神聖取向(point of view)與世俗取向的民主 1.神聖取向的民主 主張民意是超脫個人私利的全意志(general will),法國大革命時神聖的民主觀成為鎮壓異己的藉口,質變為基於道德信念而存在的暴政,羅蘭夫人謂:「自由、自由,多少罪惡假汝之名以為之」。

2.世俗取向的民主 主張民意是各種次級利益的總合,其最受詬病者為形成分配的民主(distributional democracy),將民主政治和追求私利等量齊觀。

(二)直接民主與間接民主 民主政治依照參與的方式可分為直接民主與間接民主,析述如下: 1.直接民主 (1)概念 直接民主意指公民直接參與政府決策,該類型民主來自古典民主理論的政治運作型態,最典型者為公民投票。 (2)優點 a.正確反映民意 b.避免政治人物以私害公 c.強化政治統治的正當性 d.具有公民教育的意義 (3)缺點 a.一般人民政治判斷力不足 b.民意無法匯集 c.易遭野心家利用

值得注意的是,直接民主最為人詬病者就是可能走向民粹式民主(Populism),亦即政治人物任意的將政治決定向人民訴求,忽略法制程序,由於群眾對問題多欠缺理性思考,因而易被有心人士蠱惑,成為其獲致權力的工具,遂而傷害民主政治。

2.間接民主 (1)概念 間接民主又稱代議民主,係指人民透過代議士來決定政治事務,該類型民主來自修正民主理論的政治運作型態,現今多數民主國家所採行的代議政治即是。 (2)優點 a.政治菁英了解政治事務,能做正確的判斷 b.人民意見得以匯集 c.使公民和政治保持適當距離,以免出現政治狂熱 (3)限制 a.涵括民意不足 b.代議士可能牟求私利 c.議會內爭議不休

(三)Heywood所提出的四種民主類型 1.古典式民主(classical democracy) 立基於希臘城邦政治,實行直接民主,被Plato大肆批評。

2.保護式民主(protective democracy) 民主是人民賴以保護自己免受國家侵害的手段,人民透過同意(consent)允許統治者的統治,並以定期選舉監督政府,此民主類型深受自由主義及新右派的支持。

3.發展式民主(developmental democracy) (1)激進派[65]的代表人物是Rousseau,民主是公民持續參與並塑造群體生活,而堅持自由的表現即在服從全意志,此觀點有時被認為在建構極權式民主(totalitarian democracy)[66]。 (2)溫和派[67]的主張者是Mill,民主是公民透過參政發展個人人格的教育經驗,此理念至今成為商議式民主(deliberative democracy)[68]的概念。

4.人民民主(people’s democracy) 突顯出社會平等之目標,並透過財富的共同所有權制(common ownership of wealth)來達成,代表人物為Marx及Lenin。

(四)多數型民主與共識型民主 學者李帕特(A. Lijphart)在1984年出版之《當代民主政治與類型》提出多數型民主與共識型民主的概念,茲說明如下: 1.多數型民主(majoritarian democracy) (1)概念 該民主政體在處理公共事務時以多數決為之,由於肇始於英國之議會民主,故又被稱為西敏寺民主(Westminister democracy)。多數型民主的社會基礎在於具有穩固的政治社群意識,因此決定公共政策時,能因不同議題形成不同意見之多數團體與少數團體,並以多數意見作為處理依據。 (2)特徵 Lijphart指出多數決民主具有以下特徵[69]: a.社會結構同質,故實施中央集權。 b.憲法為柔性、不成文。 c.行政上採行單一政府。 d.立法上國會為實質的一院制。 e.司法上無違憲審查制。 f.政黨政治為兩黨制。 g.議題取向為單面向議題為主。 h.選舉制度為單一選區相對多數決。 I倡議代議民主,反對公民投票。

2.共識型民主(consensual democracy) (1)概念 該民主政體在處理公共事務時為求整合,因此以共識決為之,Lijphart稱之為協和式民主(co-associational democracy)[70],代表國家為瑞士。

共識型民主的社會基礎在於複式社會(plural society),社會群體的構成具可觀之差異性,Lijphart認為該社會結構就「人口構成」言,人口不宜太多,次級單元三到五個且無一居於多數;就「社經狀況」言,社經不平等不宜過劇,而次級團體各聚居一處;就「政治狀況」言,社會內部雖隔閡,但仍有共同效忠感,而在「歷史經驗」上該社會已有重視協商的傳統。 (2)特徵 Lijphart指出共識型民主具有以下特徵[71]: a.社會結構異質,為因地制宜故實施地方分權。 b.憲法為剛性、成文。 c.行政上採行聯合政府。 d.立法上國會為兩院制。 e.司法上有違憲審查制。 f.政黨政治為多黨制。 g.議題取向不以單面向議題為主,多涉及意識形態和族群認同。 h.選舉制度為比例代表制。 I偏好使用公民投票。

到了1999年所出版之《民主類型》,Lijphart乃針對上述特徵作了修正,其去除了議題取向及公民投票,加入了「利益團體」和「中央銀行」,他指出,多數型民主的利益團體為多元主義模式,中央銀行被行政部門控制;共識型民主的利益團體為統合主義模式,中央銀行具有高度的獨立性。

(五)審議式民主與公民會議 1.審議式民主 (1)概念 審議式民主是一種民主機制,它係採取各種社會對話的方式,例如公聽會,透過社會論述和公民間的理性反思,共同思索重大公共議題的解決方案,並在此過程中落實參與式民主的理念。值得注意的是,審議式民主的成功標準並非在對問題的結果形成共識,而在保持各參與者持續對話的可能性。

(2)形成因素與條件 審議式民主之所以受到重視,是因為當代民主體制中公民參與面臨了許多困難和挑戰,像是「公民參與和專業知識的衝突」、「公民參與和行政效率的衝突」、「公民參與和資訊公開的衝突」以及「公民參與代表性與合法性的問題」[72]等等,基此,審議式民主需要以下條件因素的配合[73]: a.確保所有參與者公平的互動 由於資源及權力的不對稱會對民主商議的過程造成負面的影響,因此必須透過制度的安排限制資源在商議過程中的影響力。 b.充分尊重及包容不同的意見 為使商議結果更具有正當性,在商議過程中應包含各方不同意見。 c.持續進行協商 在商議的過程中應持續進行討論溝通,不能匆匆做成結論,因為只有持續協商才能確保所有參與者在議程設定、問題陳述以及形成決策階段中充分表示意見。 d.確保所有參與者都能公平的得到資訊 專家在商議過程中針對問題進行分析並提供問題資訊給所有參與者,因為唯有所有參與者都能得到等同充分的資訊,那麼這樣的對話機制才能得到合理性,是以專家在審議式民主中不但是一位客觀的政策分析家,也是一位增強公民學習的促進者。

2.公民會議 (1)公民會議之概念 公民會議是審議式民主的具體實踐,其內涵為邀請不具專業知識的公眾,針對爭議性的政策,事前閱讀相關資料並作討論及設定問題,然後針對問題詢問專家,以在一定知識基礎上相互論辯,最後將討論後的共識寫成報告,以為政府決策的依據[74]。

(2)公民會議之限制 雖然公民會議的形式在世界各國均有成功的個案可循,惟值得注意的是其仍有以下侷限: a.公民會議只能針對爭議性議題使用,無法取代一般的決策程序。 b.公民會議的代表多係自願參與,因此無法代表全國民眾的看法。 c.公眾非具有專業,因此無法對議題作詳細的技術性判斷。

(3)公民會議之評析 有鑑於此,公民會議的效用乃對決策無法定的拘束力,目的在透過訊息溝通,達成公眾教育和建構理性討論的平台,而政府也應充分尊重公民會議,即便結論報告有違政府立場,也必須公開說明理由。因此,政策若能反映人民真誠溝通所形成的共識,將是民主和民粹最大之區別。

八、公民投票 (一)概念 間接民主最大的弊端在代議士不能反映民意,以及議事無效率導致議事癱瘓(dead lock),因此,Rousseau指出:「人民只有選舉當天是自由的,其他時間都是奴隸」,此有賴直接民主(公民投票)加以解決。

公民投票係指全體國民就國家重要事項進行表決,以發生國際法、憲法效力,並附帶法律及政策效果。廣義的公民投票包含公民投票(plebiscite)和公民複決(referendum)的概念,後者端指公民就政府制定或人民創制的法案及政策加以同意。值得注意的是,各國公投法均明訂預算、租稅、人事及薪俸不得適用公投制度。

(二)公民投票與公民複決之比較 有關公民投票與公民複決之比較,茲說明如下: 1.投票客體不同 公民投票通常針對獨立、加盟、自決等事項,超越憲法層次,屬於非建制性的投票;公民複決則是建制內對所有事的投票,不可超越憲法層次。 2.權力來源不同 公民投票來自人民主權;公民複決則來自憲法賦予。 3.與國會關係不同 公民投票與國會無關,甚至否定代議機制;公民複決則是憲法或法律所授權,並不違背間接民主意涵。 4.客觀結構條件不同 公民投票為超越法律政策層面,涉及認同及情感,故容易為政客操縱;公民複決雖也有利益團體介入,惟較有理性討論的空間。

(三)公民投票之評價 雖然公民投票的優異面包含1.國民主權的展現、2.避免政黨及國會專斷、3.增進政治參與以提升公民對政治事務的責任感等,惟公民投票亦可能造成1.多數暴力,以及2.可能產生民粹政治之疑慮,再者,公民投票所表決的皆係爭議性問題,一來3.易變向成為政府卸責的工具,二來則4.容易導致社會對立。故執政者在建構及訴求公民投票時應考慮大環境是否具有實施條件而審慎為之[75]。

九、民粹政治 (一)概念 民粹政治(populism)在政治的用語中具有負面的涵義,它指涉政治人物任意的將政治決定向人民訴求,忽略法制程序,由於群眾對問題多欠缺理性思考,因而易被有心人士蠱惑,成為其獲致權力的工具,遂而傷害民主政治。

(二)類型 民粹主義來自美國和俄國的農民運動,政治上的民粹主義則作為一種政治立場,其反對代議體制、反對菁英政治,直接訴求人民,其類型有以下數種: 1.民主政治的民粹主義 迴避代議體制,主張將權力交給人民,全民創制、全民複決。 2.獨裁的民粹主義 獨裁者以物質利益滿足人民或挑起非理性情緒,動員群眾收買人心,例如阿根廷的裴隆將軍。 3.反動的民粹主義 運用民眾反動的偏見對抗政治菁英開明的觀點,特別是以種族仇恨、訴求穩定秩序的保守態度來獲得民眾支持。 4.政客的民粹主義 政客不具有意識形態,一切都宣稱其代表人民。

(三)民粹與民主之區分 綜上所述,吾人發現民粹政治不等同民主政治,茲就以下區分標準加以論述: 1.政治運作的目的 民主政治尊重憲政秩序;民粹政治反對憲政秩序。 2.政治運作的模式 民主以代議政治促成所得之一般分配;民粹則以人民直接參政達成激烈的所得重分配。 3.政治的最終價值 就民主政治而言民主是工具理性,其由下而上的改善政治現狀,追求社會共同的價值;就民粹政治而言民主是實質理性,其由上而下的改變現狀,以人民或政客之需求為其宣稱的價值。

十、民主政治的實踐─Heywood所歸納的不同觀點 (一)多元主義 1.民主是社會中各種多元勢力相互制衡而形成的。 2.最早有系統發展的是Madision在《聯邦論》中提出分權政府的制度,在行政上聯邦主義權力分立,在立法上國會則採取兩院制。 3.多元主義最具影響力的倡導者是R. Dahl,其在《多元政體》中指出民主政治並非來自多數決,而是社會中各種多元勢力交互制衡而成。

(二)菁英主義 1.民主必須注意到菁英統治的事實。 2.古典菁英主義認為民主是愚不可及的幻影,因為政治權力總被少數份子所把持,最典型的就是Roberto Michels所提出的寡頭鐵律(iron law of oligarchy)。 3.現代菁英主義理論家如Anthony Downs則認為,開放且競爭的選舉制度是民主統治的保證,因為這是把政府交給其哲學思想、價值觀與政策最能回應多數民意的菁英手中。

(三)統合主義 1.統合主義使功能性代表成為可能,經由所屬集團透過競爭性選舉機制表達個人的觀點及利益。 2.然而大部分的評論家卻把統合主義當作民主政治的一大威脅,理由是: (1)只有具特權的優勢團體才有接近決策的管道。 (2)統合主義有利於國家本身,國家透過主要經濟團體的層峰組織(peak association)對其成員進行控制。 (3)政策係政府及強大經濟團體協調而定,而非由民意機關審慎討論。

(四)新右派 本質上民主在防範專斷的政府,而非帶來社會轉型的工具,現今的民主政治往往無法拒絕利益團體和選舉壓力,導致政治體系癱瘓形成民主超載(democratic overload)。

(五)馬克思主義 馬克思對民主政治的觀點立基於階級分析,他認為政治權力毋寧反映出經濟權力的分配情形,特別在生產工具所有權的不平等,因此Marx對自由主義式民主的批判就集中於「民主政治與資本主義間的內在緊張關係」,換言之,就是其對社會所造成的不平等。

十一、多元政體 (一)多元政體之概念 多元政體(Polyarchy)乃美國學者R. Dahl在《多元政體:參與和反對》所提出,他認為實際的民主政治並非來自多數決,而是社會中各種多元勢力交互制衡而成。這種相互制衡的結果,使得政府權力不致濫用,並得以解決衝突,進而保障人民之自由。

(二)多元政體之特徵 Dahl的理論乃建立在「多元主權」及「團體理論」之上,且根據其說法多元政體有以下特徵: 1.多元社會 民主社會中,多元利益形成不同的次級團體,由於每個人均扮演多重角色,可以同時參加不同團體,形成團體構成份子重疊性,有利於降低社會衝突。 2.利益政治 多元政體必定是利益團體的政治,利益團體會透過多元管道影響政府。

十二、正當性與正當性危機 (一)正當性 Aristotle從道德的層面主張某些政體是好的,而某些政體是壞的,此種古典正當性(legitimacy)的意義欠缺明確表達的語言,因此,Rousseau在《社會契約論》中乃建構出「全意志」[76]作為正當性的具體描述。

Rousseau這種從形上學轉向實徵論的解釋為爾後M. Weber的正當性理論提供了新的方向,Weber認為政治系統必須建立在正當性基礎上,否則將會因失衡而崩潰,其將正當性分為三種類型: 1.傳統型 因為傳統的延續和基礎而自然擁有的正當性,例如中華民國傳承滿清的正統固有正當性。 2.魅力型 此不僅指政治人物的個人魅力,尚包括政治人物的意識形態及對公共政策的倡議,一個政體的領導人若具有高的政治魅力,自然就會增加該政體的正當性。 3.合法型 此即合法性(legality),政府若依憲法或法律制度產生就具備合法性,由於來自依法而治的民主原則,因此在本質上比較穩固。

對民主政治的執政者而言,上述的三方面正當性基礎都應該加以考慮,不能單方倚重某一正當性,否則都會對政治系統造成威脅,產生正當性危機(legitimacy crisis)。

(二)正當性危機 1.新左派的觀點 所謂正當性危機,新馬克思主義者認為,在階級不平等的社會中政治系統要維持正當性非常困難,哈伯瑪斯(Habermas)於《正當性危機》中指出原因,他認為資本主義社會的政府有兩大矛盾,一是順應人民要求管制資本家而產生的經濟危機;另一則是抗拒社會壓力而導致的體系崩潰,因此,政府無論傾向何者都無法避免引發正當性危機。

2.新右派的觀點 此外,政府超載(overload)所導致的不可治理性就新右派來說亦相當程度的反映了福利國家的財政危機,因而主張縮小政府預算及規模以避免民間資源被排擠,造成經濟成長停滯。

參、獨裁論
一、獨裁政治的意義
獨裁(dictatorship)一詞源自羅馬共和時代,謂特殊緊急時期,國家將資源權力集中某人之手,期待該獨裁者(dictator)加以應用以渡過危機。現今,獨裁政治成為相對於民主政治的政體,其政治權力集中在一人或少數人手中,並且不依照民主原則對人民施以集中統治。

二、獨裁政治的特徵 (一)行政不受立法及司法監督。 (二)獨裁者常訴諸於公民投票來達成合法性目標。 (三)獨裁者常會宣告國家遭逢危難,必須團結人民來抵抗侵略,藉此鞏固地位。

三、獨裁政治的分類 獨裁政體可分為威權獨裁和極權獨裁,說明如下: (一)威權獨裁(authoritarian dictatorship) 1.概念 威權獨裁的權威源自韋伯(Weber)權威類型的「傳統型權威」(traditional authority)及「魅力型權威」(charismatic authority),獨裁者僅圖集中政治權力於己身,在政治上控制人民,對於政治以外的其他生活則不加以控制。 2.特徵 (1)威權國家大部分是人治的國家。 (2)威權國家的社會呈現相當程度的割裂狀態[77]。 (3)威權國家的政府大多欠缺行政效率。 (4)威權國家的知識份子,除少部分進入政府外,大部分都對政局不滿。 3.種類 (1)政黨獨裁 新興的開發中國家,由知識份子或民族主義者所組成,該政體以政經發展為目標,對異議份子的容忍程度較高,例如新加坡人民行動黨。 (2)軍人獨裁 通常是軍事將領政變後所建立,大多數獨裁國家均屬此類,以拉丁美洲為主,如智利。 (3)宗教獨裁 該政體的權威來自信徒對宗教領袖的支持,例如伊朗什葉派領袖何梅尼(Khomeini)。 (4)官僚獨裁 政策方向保守,但行政效率上卻力求革新,例如葡萄牙的薩拉沙。 (5)君主獨裁 該政權為保守屬性,基本取向為維持現狀,最典型的君主獨裁國像是阿拉伯聯合大公國、汶萊。

(二)極權獨裁(totalitarian dictatorship) 1.概念 Ranney認為,極權政體是二十世紀的產物,是一種當代技術與專制制度的混合物,在此制度下,獨裁者不僅集中傳統政治權力,更企圖將一切社會生活政治化。 2.特徵 Friedrich與Brezezinski歸納極權政治有以下特徵: (1)官定的意識形態 該意識形態(ideology)能夠指導人民一切生活層面。 (2)群眾性的唯一政黨 強調執政黨為唯一合法政黨,而該黨之合法性來自黨是由群眾所組成。 (3)政治警察 例如納粹的「蓋世太保」(Gestapo),蘇聯的KGB,其負責監控人民生活,實行恐怖統治。 (4)嚴格控制大眾媒體及文化活動 大眾傳播媒體僅能為「一言堂」,其任務是替政黨宣傳,宣揚意識形態。而就文化活動來說,迫使全國文化發展須按照官定模式。 (5)官僚經濟 國家獨佔所有的經濟活動,最典型的是國營企業。 3.種類 (1)法西斯[78]主義獨裁 該政體不相信民主國家的議會制度,主張絕對的信奉領袖,國家的權力至高無上,個人一切思想行動均須配合國家意志。例如,義大利的莫索里尼。 (2)納粹主義獨裁 該政體內涵大抵同於法西斯政體,比較特別的是,納粹主張種族優越說,並以此作為侵略他國的根據。例如,德國的希特勒。 (3)共產主義獨裁 該政體是極左派,反對資產階級式的民主,主張無產階級專政,並透過計畫經濟的方式發展國家經濟,節制私人資本。例如前蘇聯。 4.建立條件 極權獨裁與暴政有所不同,暴政所統治的社會散漫且無紀律,也沒有明確的政治目標,只是將權力集中於一人之手,而極權獨裁實際上需要一定的條件,臚列如下: (1)政黨黨紀必須良好,且對意識形態具有高度信仰。 (2)獨裁者本身須有一定聲望,並且具有高明的政治手腕。 (3)官僚組織須有效率,一方面滿足人民部分期望,一方面能有效對社會進行控制。 (4)需要一個發展中期的社會,該社會為順從取向的臣屬型政治文化。

5.威權獨裁與極權獨裁之比較 (1)權力使用目的不同 威權獨裁在鞏固領導者地位,極權獨裁則在促進政治社會化。 (2)意識形態與信仰不同 極權制存在強烈的烏托邦傾向,威權制則多建立在族國統一、富國強兵的議題。 (3)國家與社會互動不同 極權制強調國家與社會次級單位間權力服從的關係,威權制則強調國家與社會次級單位是在協商,進行利益分配。

四、結論 隨著國際環境丕變的衝擊,獨裁國家逐漸式微,也使得傳統研究獨裁論的學者紛紛探討獨裁國家演變的情況,民主化(democratization)議題也成為當前政治學討論的重點。

肆、民主轉型與民主鞏固
一、政治轉型
(一)概念 根據歐唐尼爾(O’ Dunell)和林茲(Linz)的界定,政治轉型係指一個政體轉變成另一種政體的過程,它可能由威權轉為民主或者民主轉為威權。

(二)政治轉型之指標 1.自由化 所謂自由化即個人基本權利受到憲法所保障,此乃社會自由。 2.民主化 民主化係指公民權實際發生效力的過程,人民因而享有政治權力,可視為政治之自由。

基此,吾人認為上述兩項指標的關係為自由化的產生在民主化之前,民主化必然包含自由化;自由化未必民主化。

二、民主轉型 (一)概念 民主轉型(democratic transition)是討論某政體由非民主政體轉型而成為民主政體的相關課題。

(二)民主轉型的原因 杭廷頓(S. P. Huntington)指出以下原因造成獨裁政體民主化: 1.舊政權衰弱或當前權威的困境,導致極權或威權政體瓦解 例如阿根廷。 2.經濟發展或經濟危機 前者如台灣;後者如墨西哥。 3.政治領袖的主動選擇 例如台灣。 4.國際行動者的影響 例如台灣、非洲民主國家。 5.鄰近國家之骨牌效應(domino effect) 例如共產東歐。

(三)民主轉型的過程 1.移轉 執政者主動意識到民主化的重要性,是一種由上而下的民主化變革,例如台灣。 2.替代 舊有威權政體被推翻,而由民間或反對陣營推動民主化,是一種由下而上的民主化變革,例如阿根廷。 3.置換 民主化過程中政府與反對陣營相互妥協,完成政權移轉,此種民主化變革成本最低,例如南韓。

(四)第三波民主化(the third wave of democratization) 1.世界民主化的過程 (1)第一波民主化與逆流 始於1828年美國解放黑奴與開放投票權,促使英法等西方國家民主化,直到1922年納粹和法西斯主義造成民主退潮。 (2)第二波民主化與逆流 始於1943年,二戰同盟國協助世界各國民主化,民主化運動一時蔚為風潮,直到1950年代末,此時政治發展及政權移轉有強烈的威權主義傾向,尤以拉丁美洲為甚,許多民主政體皆因政變而逆流回威權政體。。 (3)第三波民主化 始於1974年葡萄牙結束長期獨裁統治,至1989年蘇聯解體引發東歐共產政權民主化而達到高潮。

2.第三波民主化的成功條件 (1)自由民主體制在全球意識形態中取得獨占地位[79]。 (2)國際政治中具影響力的國家和組織開始扮演積極推動民主的角色。 (3)傳播資訊科技突飛猛進,使民主改革的經驗在鄰近地區產生擴散的作用。 (4)經濟自由化對民主化亦產生直接的助益。

3.第三波民主化未來所面臨的挑戰 (1)族群對立激化 種族仇殺、宗教對立、恐怖主義。 (2)反民主勢力捲土重來 在中歐及東歐國家,共產黨人士企圖從體制內贏回政權。 (3)行政部門專擅自為 行政權力擴大有害民主政治。

三、民主鞏固 緬翁寧(Mainwaring)指出,民主鞏固必須經歷兩個階段,第一階段是建立民主之硬體機制;第二階段是建立民主文化,前者較容易,後者較困難。

(一)民主鞏固之概念 民主鞏固(democratic consolidation)是極權政體或威權政體轉型為民主政體後狀態的持續與穩定,又稱「民主深化」,是以當民主鞏固失敗,即成民主退潮[80]。

一個民主鞏固的政體,在行為上不會有群體試圖建立非民主體制或分裂國家;在憲政結構上不論政府或非政府力量都願意遵守憲政程序來解決衝突。

(二)民主鞏固之條件 林茲(Linz)和史帝潘(Stepan)指出民主鞏固的五個面向: 1.公民社會 必須要有自由、自主且活潑的公民社會。 2.政治社會 必須發展出國家以外高度自主的政治社群,這些政治社群能藉由相互競爭取得控制國家機器的正當性。 3.法治社會 重視以法律保障人的權利。 4.經濟社會 採行折衷於自由經濟(拉大貧富差距)和統治經濟(市場不自由)之間的混合經濟,將有助於民主鞏固。 5.官僚的可用性 民主政治的政策必須由一群具有公民精神的官僚加以貫徹實施。

四、政治發展 (一)政治發展的意義 政治發展專指亞、非、拉丁美洲等開發中國家政治演變的情形,就演變之範圍而言,其指涉廣泛之現代化(政治、經濟、社會),不盡然是民主化,因此其被視為朝向現代工業社會之過程。

(二)新興國家追求政治發展之目標[81] 1.確立政治權威 新興國家的政治權威不全然是法制,也非全然的個人崇拜,而是混合在兩者之間。 2.發展現代經濟 新興國家所建立之經濟制度混同於國家與私人之間,亦即部分的統制經濟和部分的自由經濟。 3.追求社會公道 新興國家急欲擺脫過去殖民時期遭受的不公平待遇。 4.建立國家社群意識 新興國家往往希望能將社會凝聚成一個共同體,發揮強烈的社群意識。 5.政治參與的要求 新興國家之政治參與可能是個人自發的參政活動,但更多是透過政治菁英所動員的。

第六章 政黨論

壹、政黨之原理 Schattschneider在《政黨政府》一書中指出:「民主與獨裁最大的差別在於政黨政治。政黨並非當代政治的附屬品,而是當代政府的中心,並扮演決定與創造的角色」。

一、政黨的定義 Burk和Madison都從規範面來界定政黨[82],然這無法說明政黨的真正型態,就實徵的定義而言,政黨其實是建立在特定社會基礎上,經由政治資源與職位的取得,進而影響公共事務的制度化結合。

二、政黨的特徵 政黨具有以下三個層次的特徵: (一)社會層次 政黨涵括特定的社會基礎,反映某些群體或個人期盼,惟此基礎只是社會的部份而非全民意志。 (二)政治層次 政黨對政治事務具有價值判斷,並影響其行動與目標,此外政黨活動的主要範疇,在於獲取政治資源與政治職位,進而影響公共事務。 (三)組織層次 政黨是次級單元的聚合,而這些次級單位可能是個人,也可能是利益團體及派系(faction),因此,當這些次級單元展現制度化安排,就形成政黨之正式結構。

三、政黨的功能[83][84] (一)表達與匯集民意 政黨能夠蒐集複雜的民意並加以整合,進而在政府議程中提出。

(二)政治甄補(political recruitment) 政黨平常就是人才培訓的場所,到了選舉或執政時,就會把這些人才推派出來擔當候選人或公職。

(三)組織或監督政府 當政黨為執政黨時,便要負責組織政府;當政黨為在野黨時,便要負責監督政府。

(四)動員與教育民眾 政黨能透過組織運作動員民眾參與政治事務[85],並藉此教育民眾使其瞭解民主政治。

(五)政治社會化 政黨經常從事政治社會化的活動,將其意識形態與價值信念傳導給民眾,以塑造民意。

(六)辦理社會服務 政黨在市民社會中是一個具有服務性質的組織,它能夠協助政府辦理各種社會服務。

貳、政黨之類型
一、以黨的產生來區分
杜瓦傑(Duverger)依照權力起源之不同,區分政黨為「內造政黨」與「外造政黨」: (一)內造政黨 在國家權力機構內,因派系或利益關係結合的人,透過議會選舉結合原有之民意基礎而逐漸形成政黨,例如英國的保守黨。

(二)外造政黨 在國家權力機構外,透過社會運動號召群眾而組成的政黨,該政黨之所以出現,通常和政治參與管道不足或政府出現正當性危機有關,例如英國的工黨。

二、以黨員與黨的關係來區分 (一)幹部型政黨 又稱「個人代表黨」,此類政黨不在乎黨員人數,平日僅有少數積極份子在管理黨務,除了國會議員間的聯繫外,黨的活動幾乎不存在,僅在競選期間才會組織較大的競選組織,例如歐洲的一些自由主義政黨。

(二)群眾型政黨 又稱「列寧式政黨」,此類政黨致力於吸收黨員,入黨的人民皆納入組織,黨紀的寬嚴程度雖不一,但黨員對黨卻有或多或少的義務,像是繳納黨費、接受動員或是接受黨的政治教育。

三、以政黨的功能來區分[86] (一)代表性政黨(party of representation) 代表性政黨將政黨的主要功能視為在爭取選票,因此這類政黨是在反映民意而非塑造民意。從此角度觀之,代表性政黨將採取無所不包的策略,對實用主義的強調更甚對原則的堅持,又稱為「普涵型政黨」(catch-all party)[87]、「掮客型政黨」(broker’s party)。

(二)整合性政黨(party of integration) 整合性政黨力求動員、教育和激勵群眾,而不僅是回應選民要求,因此這類政黨是具有意識形態導向的政黨,又被稱為「使命型政黨」(missionary party),例如1980年代以柴契爾為首相信奉新右派的英國保守黨、歐洲的綠黨(Green Party)。

四、以是否反憲政結構來區分 (一)憲政型政黨(constitutional parties) 憲政型政黨接受和遵守選舉的競賽規則,該政黨能接受選舉失敗而失勢的結果,也能夠因得到選民支持而掌權。

(二)革命型政黨(revolutionary parties) 革命型政黨基本上是反體制與反憲政的,這類政黨的目的在透過顛覆憲政結構以掌握政權,其所運用的策略範圍從武裝叛亂到群眾革命都有。

五、以政黨的意識形態取向來區分 (一)左翼政黨(left wing) 左派政黨的特徵是樂見變革,並以社會革新或整體經濟的脫胎換骨為手段,其吸納的支持對象多是窮人或弱勢團體。

(二)右翼政黨(right wing) 右派政黨一般讚揚現有的社會秩序,從這個角度來看現有秩序乃穩定的泉源,因此其支持對象以富人或中產階級為多。

參、政黨之持續與變遷
一、政黨之持續
(一)意義 政黨之持續,意謂政黨在政治系統、組織與社會結構中表現穩定,並且能夠持續影響公共事務。

(二)理由 1.社會基礎持續未變 支持政黨的政治社群,其政治文化未轉變。 2.政黨制本身的維繫作用 既存的政黨制能夠使政黨吸納社會需求,產生維繫政黨持續的作用,例如兩黨制大黨能夠吸收小黨的主張,一黨獨大制國家與政黨緊密結合,使小黨不易獲得支持。 3.法政制度及環境對政黨的支持 前者如共產黨憲法規定,共產黨為唯一合法政黨;後者像是威權體制下花瓶政黨(vast party)獲得政府支持而存續。

二、政黨之變遷 (一)意義 由於政黨是建立在特定社會基礎上,因此,當環境的價值型態發生轉變,亦將導致政黨發生演變。

(二)原因 政黨變遷的原因可就以下幾點加以敘述:[88] 1.社會變遷之激發 例如社會價值世俗化後,可能驅使極權政黨變遷為威權政黨,再走向民主政黨。 2.政黨間的互動 政黨彼此競爭、合作導致政黨重組。 3.選舉制度的改變 例如將比例代表制改為單一選區多數制,將可能使小黨消滅。 4.外環境之改變 例如90年代東歐的民主化,就與外環境的改變關係密切,特別是蘇俄對其態度的轉變。

(三)類型 政黨變遷的類型,反映在「政黨解構」及「政黨重組」上: 1.政黨解構(party dealignment) 選民對政黨的認同度下降,使得政黨的社會基礎流失,該情況亦稱之為「政黨政治危機」(crisis of party politics)。Heywood指出其原因有以下幾點: (1)黨之寡頭領導使基層黨員缺乏參與感。 (2)政黨致力於權力爭鬥使選民失去信心。 (3)單一議題團體興起取代政黨功能[89]。 (4)文官體系之強化,削弱了政黨對政府的控制能力。

2.政黨重組(party realignment) Key指出選民對政黨認同改變,因而造成政黨之分合與內部權力變化,而且政黨重組之發生,通常均在一次「關鍵性選舉」之後。其重組有兩種情況: (1)由上而下 政治菁英分裂或合作,使選民在不同政黨菁英中選擇認同。 (2)由下而上 因為特殊原因,使得基層選民改變政黨認同,間接促成政黨價值觀轉變。

肆、政黨政治
一、何謂政黨政治?
學者Schattschneider指出,民主政治就是政黨政治,如無政黨,民主將不堪想像。而政黨政治是民主政治的型態,它並非是個人直接參與政治活動,而是透過集體的方式以政見來參與民主政治運作。

二、政黨政治的條件 (一)代議民主 政黨政治反對直接民主,因為其強調政黨於政治系統中利益匯集及表達的功能。 (二)容忍反對黨存在 單元政黨制並非政黨政治客觀的存在條件,必須為複數政黨,且彼此能相互制衡。 (三)反對黨須為忠實的反對黨 所謂忠實的反對黨係效忠於憲法和國家,但對政府保持理性嚴密的監督。 (四)政治菁英支持 政黨的政治菁英須對國家忠誠,且不把政黨當作遂行私利的工具。 (五)公民文化 政黨政治存在於公民文化中方是有利的,將造成政黨間的良性競爭與互動。

三、政黨政治的危機 政黨政治所面臨的危機最主要是「寡頭鐵律」(iron law of oligarchy)與政黨民主的衝突。

寡頭鐵律為政治學者米歇爾斯Robert Michels於《政黨論》一書所提出[90],他認為組織無論其一開始多麼民主化,最後必會走向獨裁。而政黨形成寡頭的原因在於: (一)規模大的政黨不容易藉由直接民主的方式處理黨內部事務。 (二)專業黨工具有較高的政治知識與政治技巧,因此他們更容易在黨內部運作中獲取權力。 (三)政黨決策有獨裁化的傾向,當政黨決策越獨裁,政黨的選舉結果通常越好,反之,則越差。

由於政黨民主(party democracy)是政黨政治的基礎,是以黨內權力必須平均分配,且決策權力應掌握在基層黨員中,因此調和寡頭鐵律與政黨民主的衝突成為化解政黨政治危機的契機。

伍、政黨的式微?
一、政黨衰弱的現況
政黨為促進民主政治的動力,為因應民主政治的需要而產生,因此,政黨政治對現代國家之民主政治實有重大之意義,雖然如此,但今日學者卻發現,在許多民主國家中,尤其是美國,政黨在政治活動中的地位及影響力逐漸降低,包括: (一)投票取向上,「議題取向」與「候選人取向」的選民漸增。 (二)選民對政治觀點的抉擇不再以黨為抉擇對象,而是以單一議題為抉擇對象。 (三)政黨組織在選舉中影響力降低,候選人不靠黨為其行銷仍可當選。

二、政黨式微的原因 (一)從代表民意來看 政黨不再成功的吸收黨員及支持,反而被視為少數菁英獲取權力的工具,具有寡頭的性質,並與基層黨員漸行漸遠。 (二)從組織政府來看 由於全球化及政府治理能力減弱,使得政黨無法履行所有的競選承諾,而令若干利益的代表功能被單一議題團體所取代[91]。 (三)從政治社會化來看 由於後福特主義現象[92]產生,使得政黨在教育民眾社會認同與傳統忠誠的功能衰退,最後被單一議題的利益團體所取代。

陸、政黨的次級單元─派系
一、派系的意義
所謂派系(faction),為政治菁英一種非正式的經常集會,這些政治菁英包括利益團體、政府機關、議會成員,甚至可能是地方上以某一大家族為核心的非正式組織,它的建立基礎在於菁英間的共同意識和情感。

二、派系的特徵 (一)缺乏意識形態 派系的存在大多以私利為出發點,往往缺乏意識形態與共同政見取向。 (二)情感所維繫 派系之生存乃植基於傳統政治文化,因此派系之維持必須透過人情、忠誠關係等發展加以持續。 (三)有助於民主發展 事實上,派系對剛步入政黨政治的國家而言,將有助於民主發展。

三、派系與政黨的比較[93] (一)組織上 政黨為政治性之組織,擁有正式的結構;派系的組織結構則較不明顯。 (二)組成份子 政黨的組成份子為社會各階層,占社會基礎之一部分;派系則是成員基於特定情感關係所組成。 (三)關心議題 政黨所關心的議題大多與公共利益有關,且面向多元;派系則僅關心派系成員之私利。 (四)主要活動 政黨直接參與政治活動,推出候選人競選職位;派系則依附於政黨,在政黨活動中擴充其影響力。 (五)政治責任 政黨必須擔負政治責任;派系則否。

柒、政黨制
一、政黨制的分類
區分政黨制度不同類型最常見的方式,是指出競逐權力的政黨數目[94],Duverger便以此為基礎將政黨體制分為一黨制(one-party)、兩黨制(two-party)和多黨制(multiparty)。茲說明如下:

(一)一黨制 1.形成原因 單一政黨制的形成原因通常與(1)社經發展程度低,(2)國民缺乏國家意識,(3)社會秩序呈現混亂的情況有關。

2.類型 一黨制又可分為以下三種形式: (1)極權政黨與威權政黨 一黨專政,例如納粹、法西斯及共產國家,執政黨往往是唯一合法政黨,任何個人或組織若想挑戰其權力,都會遭到無情的迫害。 (2)一黨獨大(Dominant Party System) 若干新興國家均為一黨獨大制,這些國家法律並不禁止其他政黨存在,但執政黨的地位卻很難動搖,例如早期日本的自民黨。 (3)變體的一黨制 這是一種特殊設計的一黨制,在單一執政黨內發揮多數黨的功能,也就是黨內的組織是依照多元民主的原則建立,任何利益均可在黨內進行競爭或交換,例如過去墨西哥的革命建制黨(PRI)。

(二)兩黨制 1.概念 所謂兩黨制,並不意味政治體系內只有兩個政黨存在,而是只有兩大黨能取得多數,彼此競爭輪替執政,其他小黨因缺乏群眾基礎,故無法影響政治決策。

2.形成原因 形成兩黨制的原因通常是(1)早期菁英內部的分化與競爭[95],此外(2)社會階層流動快速,不容易產生固定的意識形態,因此重視實用主義,都顯示其政治文化具有高度的吸納能力。再者,(3)就杜瓦傑鐵律(Duverger’s Law)而言,單一選區相對多數決有利於兩黨制的形成。

(三)多黨制 1.概念 在多黨制之下,由於任何政黨均無法在議會中取得多數席次,故內閣須以聯合內閣的方式組成。

2.形成原因 多黨制的形成通常是因為(1)歷史間的衝突性導致社會經驗充滿緊張關係,(2)社會間多元利益分歧,(3)政治文化上重視意識形態,以及(4)選舉制度採比例代表制等。

3.類型 依照薩托里(Satori)的界定,多黨制有以下兩種型態: (1)溫和多黨制 又稱「向心式的多黨制」,政黨數目三至五個,且主要政黨間意識形態差異輕微,他們有共同的意願籌組聯合內閣,並採取中間路線的策略,例如比利時、瑞典與瑞士。 (2)極端多黨制 又稱「離心式的多黨制」,政黨數目六至八個,且彼此間意識形態的差異極端,甚至有些政黨是採取反體制的立場,像是義大利的社會運動黨(MSI),極端多黨制的國家有義大利、法國和西班牙。

二、政黨體制的評析 (一)一黨制 一黨制的優點在於政策容易貫徹,且宜於應付危機;然其限制則是欠缺競爭機制有違民主精神,以及政黨專制易被野心家所利用。

(二)兩黨制 兩黨制的優點在於政治責任明確,一黨在朝一黨在野彼此相互制衡,政局比較安定;然其缺點為欠缺選票與席次間的比例性,且將人民意見簡化為二分選擇,因此對弱勢利益的代表性不足。

(三)多黨制 多黨制的優點在於多元利益的代表性,以及有利於辯論、協商與妥協的進行,這確保了維繫聯合內閣的動力;然其所受到的批評則集中在聯合內閣形成的限制,主要是選後的各種磋商、交易曠日費時,而且離心式政黨易導致政局不穩,內閣壽命短暫。

三、政黨體制的形成因素 Duverger指出,政黨的演進與西方民主政治的發展密不可分,而一個國家之所以有某種政黨制度,取決於該國之「社經因素」、「文化因素」及「技術因素」,茲就其所述加以延伸並說明如下:

(一)政治制度的設計 包括「政府體制的設計」[96]、「選舉制度的設計」以及「法令結構的規範」[97]等,其中,Duverger特別強調選舉制度對政黨體制的影響,其認為: 1.採取單一選區相對多數制,必將造成兩黨制。 2.比例代表制將有利於多黨制的形成。 3.兩輪投票制有利於兩聯盟多黨極化制[98]。

(二)政治發展的歷程 政黨政治的歷史傳統亦能解釋政黨制的形成,觀察過去社經因素將使吾人理解不同政黨社會支持的力量,而這些支持力量可能持續很久,甚至傳承至後代。例如,英國的兩黨制。

(三)社會與文化 若社會不同集團間的共識程度高,將會限制政黨數目的多寡,因而形成兩黨制,例如,英國及美國;若社會不同集團間共識程度低,將因社會文化的割裂,構成組織不同政黨的理由。例如,瑞士和義大利。

第七章 選舉制度、政治參與及投票行為

壹、選舉制度 政治學者以薩克(Alan Issak)非常重視選舉在民主國家所扮演的功能,他認為選舉一方面讓人民獲得政治參與的機會,另一方面則要求民選官員擔負政治責任[99]。

一、選舉制度的設計 依照李帕特(Lijphart)所言,選舉制度將受到「選區規模」及「選票結構」[100]的影響,基此,一國之選舉制度可區分為「單一選區制」、「半比例代表制」、「比例代表制」和「混合制」,以下茲分項說明。

(一)單一選區制(single-member district system) 所謂單一選區,係指每個選區只選出一名候選人,而國會有幾席全國就劃分為多少選區,通常依人口比例換算之,又稱小選區(Small Electoral District)[101]。單一選區制又可分為「相對多數決」、「兩輪投票制」與「選擇投票制」,茲說明如下: 1.相對多數決 (1)概念 一個選區只選出一位候選人,並由得票數最高者當選,故又稱「先馳得點制」(first past the post),例如英國國會選舉。 (2)優點 a.落實兩黨政治 單一選區相對多數決會導致兩黨制(杜瓦傑鐵律),因此可使政黨的責任較明確,獲勝者負責組織政府,敗選者負責監督政府。 b.代議士不欲極化對立 依照「中位數投票理論」(median voter theorem),政治立場溫和者容易得到中間選民認同,因此候選人政見不會各走偏峰。 c.政局穩定 由於兩黨制,故不會出現聯合內閣,政局較穩定。 d.代議士與選民有明顯聯繫 可確保當選者履行其在選區內的職責。 (3)限制 a.代表性低 由於應選名額僅一名且易產生棄保效應,故無法反映該選區之所有民意,而採取相對多數決更造成選票浪費以及少數政府多數治理的情形。 b.壓縮小黨 由於該選舉制將導致兩黨制,無異是限制小黨的生存空間。 c.選區劃分的問題 當選區劃分淪為政黨私利下的犧牲品時,將僅考慮如何有利於黨籍候選人當選,不考慮人文歷史與其他地理因素,如同美國麻州州長Gerry所劃分的變形蟲一樣,這種不公平的選區劃分稱為「傑利蠑螈」(Gerrymandering)。

2.兩輪投票制 (1)概念 又稱「單一選區絕對多數制」(single-number district plurality system),即一選區選出一位候選人,該候選人必須獲得過半數投票,否則必須再舉行一次「跟隨選舉」(follow-up election),並由獲得相對多數選票者當選,例如法國的總統選舉。 (2)優點 a.擴大選民的選擇性 使選民可依照內心真正意向投票,不致出現棄保效應。 b.政黨結盟 容易出現政黨結盟,產生強而有力的穩定政府。 (3)限制 a.易有政治交易[102] 為了形成政黨結盟,使得候選人彼此進行暗盤交易。 b.投票過程冗長 選民在第一輪投票時容易顯得漫不經心[103]。

3.選擇投票制(alternative vote system) (1)概念 又稱「偏好累計投票制」,選民可依偏好圈選兩位以上的候選人,計票方式為:獲得第一偏好票半數以上者當選,若無,則剔除得票數最低之候選人,並將其第二偏好票分配給其他候選人,如此反覆為之,直到出現過半數得票者。例如,澳洲的下議院選舉。 (2)優點 a.選票浪費的情形減少 b.因為沒有第二輪投票,故不會有候選人暗盤交易的情形 (3)限制 a.出線之候選人通常第一偏好票均不高 換句話說,候選人並不具特色,充其量僅為選民不討厭者。 b.選舉結果計算繁複 由於難被選民理解,因此易生選舉爭端。 c.不利於小黨 首輪遭受淘汰者多為小黨之候選人。

(二)半比例代表制 1.概念 又稱為「單記不可讓渡投票制」(single non-transferable vote system, SNTV)或「有限投票制」,其概念為每個選區可選出兩位以上候選人,所謂單記係一票只能投一人,並視得票數依序當選;不可讓渡係即使得票數超過當選門檻,亦不得轉讓其他候選人,採SNTV制的國家不多,我國的縣市議員選舉就是一例。 2.優點 (1)容許小黨生存的空間 由於每個選區可選出多位候選人,因此小黨之參選人較有機會當選。 (2)給予候選人表現個人特色之機會 擴大選民的選擇性。 (3)對選民而言,同一選區有相當多的代議士為其服務 3.限制 (1)候選人易走偏峰 (2)造成黑金政治,候選人只須掌握少數民意就可當選 (3)易造成同黨候選人同室操戈的情況 (4)候選人當選與被罷免間的難易程度不成比例 (5)派系能夠操弄選舉,造成政黨內的派系衝突

(三)比例代表制(proportional representation system, PR) 所謂比例性或代表性[104],係指選舉制度是否能將民意等比例轉化為候選人當選席次的程度,因此,比例代表制是依各政黨的得票率來分配該黨於議會中的席次。其又可分為「單記可讓渡投要制」和「比例代表制」: 1.單記可讓渡投票制(single transferable vote system, STV) (1)概念 即選區比例代表制,每個選區的應選席次為多數,政黨可提名同額數量的候選人,投票時由選民依其偏好決定候選人的當選順序,且候選人間的得票數可相互移轉,換言之,當某候選人得票數超過當選門檻後,便可將多餘的票移轉給排序在其後的同黨候選人。例如,愛爾蘭便採取該投票制度。 (2)優點 a.政黨提名候選人時可兼顧到候選人的品質,因為人民可用選票決定品質佳者優先當選。 b.其所試圖達成的比例代表性不完全以政黨為對象,而能夠涵括各類社會團體。 c.有助於小黨取得席次。 (3)限制 a.小黨林立,不容易產生強而有力的執政黨,可能導致政治不穩定。 b.黨紀不易伸張,容易出現政治明星。 c.選舉結果計算繁複,難為選民理解,易生選舉爭端。

2.政黨名單比例代表制 (1)概念 選舉時,選民乃是投黨不投人,針對政黨所提之名單作認可投票,因此,名單中候選人之排序完全由政黨主導,選民無改變空間,最終的投票結果是依照各黨得票率,乘以總席次以決定當選席次[105]。例如,我國末代國大選舉。 (2)優點 a.可落實政黨政治,由政黨扮演在政治系統中的功能。 b.對所有政黨而言,該制是最公平的選舉制度。 c.婦女及弱勢團體容易透過比例代表制或得參政機會,例如我國憲法規定應保障婦女及原住民之當選名額。 (3)限制 a.代議士與選區失去關聯性,其當選與否完全由政黨主導。 b.選民無法展現自由意志,形成希望當選者未當選,不希望當選者反而當選的情形。 c.政黨高層大權在握,不利於政黨民主。

(四)混合制 兼容單一選區相對多數決與比例代表制的選舉制度稱為混合制,以德國為世界首創,目前被多國用於民意機關的選舉。混合制含德制與日制兩種類型,兩者最大的差異在於自由選區與政黨比例代表的得票是否合併計算,茲分述如下: 1.德國聯立制 (1)概念 聯立制又稱為「附帶席次制」(additional member system, AMS)或「補償制」,它是由單一選區相對多數決加上比例代表制所形成,選舉時,第一票選人,第二票選黨,並由第二票決定國會總席次之多寡,因此,政黨之應得席次減去自由選區所獲席次,即為比例代表制下之附帶席次。 (2)優點 a.兼顧區域代表性和政黨比例代表性。 b.允許分裂投票,使選舉結果得以展現選民心中所屬。 c.有利於小黨生存,且有席次分配門檻,又不會造成小黨林立,最後仍可形成穩定政府。 (3)限制 a.易出現超額席次(the excess seats) 即政黨若在自由選區超出應當選總席次,則不能分配比例代表席次,至於多出的席次則成為超額席次。

2.日本並立制 基本上,其與補償制的差異在於第一票和第二票分別計算,換言之,政黨之總席次為自由選區席次加上政黨比例代表席次,因此,並立制無所謂哪一票較重要的問題。若與聯立制相較則對小黨顯不公平,但形成穩定政府的可能性卻更高。

二、選舉制度對政治之影響 法國學者Duverger認為,選舉不僅促進政黨的發展,選舉制度更影響到政黨體系的發展,其提出選舉制影響政黨制的三大因素,稱之為「杜瓦傑法則」(Duverger’s law): (一)單一選區多數決會導致兩黨制 就機制因素而言,該選舉制度設計將造成第三黨代表性不足的情況,亦即所獲席次與其全國得票率不成比例。

就選民的心理因素來說,選民將意識到如果其繼續支持沒有希望當選之小黨,他們的選票將形同廢票,因而會表現出「策略性投票」。

值得注意的是,此種關係必須以社會分歧不嚴重為前提,否則就全國範圍而言,仍會形成多黨制。

(二)比例代表制會導致多黨制 比例代表制強調選票與席次分配之公平性,因其並非贏者全拿之零和賽局,故小黨仍有生存機會[106]。

(三)兩輪投票制會導致兩聯盟多黨制 兩輪投票制容易使政黨在第二輪投票時採取聯合的方式,否則將無法在單一選區中出線。是以,選舉時經常出現這種不穩定的臨時聯盟,到了選後又各自為政,維持多黨制的面貌,例如法國。

最後,學者瑞伊(Douglas Rae)根據杜瓦傑鐵律再提出其觀察,他指出無論在何種選舉制度下,大黨的獲得席次必然遠高於其獲票比例[107],而在比例代表制中,選區越大政黨的席次與得票率的比例就越接近。

三、台灣選舉制度的變革 我國在第七次修憲前的選舉制度係單記不可讓渡投票制加上政黨名單比例代表制,修憲後則改為單一選區相對多數決與政黨名單比例代表制之混合制,計票上並採取日本式的並立制,席次分配為單一選區79席,政黨名單34席,兩者約莫呈七三之比。

(一)修憲前的選舉特色[108] 揆諸台灣修憲前的選舉特色,可謂負面影響多於正面,大致論述如下: 1.多黨性 中選區和比例代表制都有利於小黨候選人當選,故易形成小黨林立。 2.黨紀低落性 選舉大多是派系主導,尤其是地方派系黨中央完全無力約束。 3.賄選性 中選區易於賄選,候選人只需要掌控少數選票,形成賄選風氣盛行。 4.同室操戈 同黨候選人每思在選區內相同政治板塊中爭取支持,造成同室操戈。 5.比例性 政黨假若配票得當,將產生類似比例代表制選黨不選人的情況, 6.唯一性 繼日、韓改制之後,台灣成為世界唯一採行單記不可讓渡制的國家。 7.民意不足性 中選區易造成黑金政治,以及候選人易走偏峰。 8.派系化 中選區會形成地方派系,例如高雄縣的紅派、白派與黑派。 9.責任不明確 候選人當選與被罷免間的難易程度不成比例。

(二)修憲後之影響 因此,修憲後對上述現況是否有所修正,抑或導致新興問題之產生,頗值得探討,茲就單一選區多數決之影響、席次減半之影響及立委任期延長四年之影響分析如下:

1.單一選區相對多數決的影響 國內學界通說主張選制改革後,台灣將邁入兩黨政治,此雖係根據杜瓦傑鐵律單一選區相對多數決必導致兩黨制,惟此說卻非並無限制,蓋因新修憲包含一部分比例代表制的精神,故理論上仍提供小黨生存空間,只不過與SNTV制相較,小黨獲選席次可能更少。

此外,由於小黨政治影響力降低,使得單一政黨易形成國會多數,並有助於政府組成問題之解決,雖「少數政府」與「分裂政府」不一定根絕,但對總統而言籌謀國會多數支持之困難度則會降低,此一前提係即使府會關係朝向分裂政府傾斜,但一定程度上「中間選民定律」卻會緩和選舉競爭中意識形態的對立。

2.席次減半之影響 席次減半從民意的反應來看似有正當性,惟其卻無學理依據,茲就學者觀點說明席次減半應有之諸多效應: (1)小黨候選人更難勝出 單一選區制復加上席次減少,將對小黨候選人之當選雪上加霜。 (2)委員的政治影響力提升 區域立委的人口代表性大為提升,在若干縣市可能只有一席立委的情況下,無疑將使委員的政治影響力大為提升,此外,由於總席次大幅減少,將導致國會委員會被少數委員把持的情形。 (3)新地方派系的形成 從美國實務上來看,由於選區範圍縮小使得候選人有利於經營地方勢力,從而使得地方實力人物長期把持席位,這對未來選區劃分及政黨提名策略而言都是重要的觀察面向。 (4)導致肉桶立法 由於立委的行政區域代表性下降,將使得委員只關注於選區利益,對國家重大公共政策漫不經心,最典型的就是肉桶立法(pork barrel legislation)。

3.立委任期延長之影響 立委任期延長其實是預設在總統制和半總統制的政府體制架構下,期望降低「分裂政府」和「少數政府」的問題,因為對內閣制而言,國家元首多非直選,因此,未來憲政若有改革,包括總統制或半總統制的選擇,將難以迴避去討論選舉時程的問題。立委任期延長對政治將產生以下影響: (1)分裂投票效力降低 同時選舉將強化兩大黨的優勢,使得比例代表制的影響力被壓縮,因此兩大黨以外的候選人通常會為了如何說服選民進行分裂投票而苦惱。 (2)衣尾效應(coat-tail effect)上升 同黨議員候選人將可藉著總統候選人的光環加持下增加當選機會,準此,同時選舉將強化總統的權威,並有利於選後營造國會多數。 (3)同時選舉的難題 同時選舉將面臨以下三大挑戰: a.體制配套的難題 時程的調整必須和憲政體制配套才有意義[109],由於我國憲法有解散國會的機制,一旦經歷倒閣而解散國會,總統及立委的選舉時程就無法配合了。 b.國會選舉失焦的難題 同時選舉當然有利於減少社會成本,並可能形成一致政府,惟此將導致國會選舉失焦,甚至可能形成日後立法權退卻的情形。 c.技術層面的難題 現依公職人員選罷法規定,立法委員至遲應在本屆任期屆滿前十日選出,因此勢必要在一月中旬以前進行同時選舉,問題在於一月選後新任總統必須在五月方可就職,中間間隔四個月有違常理。

貳、政治參與 盧梭(Ruosseau)認為公民參與政治本身是一種教育,是一種滿足,而普遍平等的政治參與是政治進步的表徵。

一、政治參與的意義 政治參與是政治系統成員選擇決策者或影響公共政策的自願性行動,因此政治參與必須在民主政治下進行討論方有意義[110]。

二、政治參與的原因 (一)知識份子的號召 民主政治中,尤其是剛步入民主體制的國家,知識份子在政治參與裡扮演非常重要的角色,他們不僅號召民眾參與政治,更是民眾參政的模範。 (二)科技進步導致政治訊息普及化 由於資訊科技進步,電話、電視、網路都成為民眾政治參與的媒介。 (三)社會階級化 社會階級化導致民眾產生「相對剝奪感」的情結,這是一種比較不同階級生活水準所引發的不公平意識,基於此,人們往往透過政治參與企圖改變此種情勢。 (四)權力擁有者的衝突 權力競逐者往往為了本身利益,動員許多支持者參與政治,最常見的就是選舉造勢活動。 (五)政府治理型態的改變 隨著全球化,政府開始改變自身的治理角色,轉而成為與社會分享權力的治理型態,民眾因而獲得參與政治的機會。

三、政治參與的目標 (一)意見表達 民主政治是民意政治,透過政治參與人民可以抒發對政治事務的見解,政府因而能強化其權威的正當性。 (二)獲取權力 政治的功能便在決定誰獲得權力,政治參與的精神則展現出任何人均可直接參政,競選職位。 (三)影響政策 透過政治參與可以影響公共政策,近年來有關重大公共政策之決定,政府均應舉辦公聽會、聽證會,一方面集思廣益,一方面合乎民主程序。 (四)增強政府能力 受到全球化影響,使得政府必須透過與社會合作的方式來增強治理能力,形成一種網絡的治理型態,最典型的例子像是BOT、民營化、簽約外包等。

四、政治參與的類型[111] (一)依照政治參與的層次區分 米爾布瑞斯(Milbrath)依照公民政治參與的層次區分為三種政治參與,臚列如下: 1.決策活動 公民以自己擔任公職從事政治參與,包括擔任政黨公職、公職候選人等。 2.過渡性活動 公民以直接接觸公職候選人從事政治參與,例如捐款給政治人物,擔任候選人之競選幹部。 3.旁觀活動 公民以間接接觸公職候選人從事政治參與,例如投票、接收政治訊息等。

(二)依照政治參與的慣常性區分 學者認為政治參與的模式可區分為「慣常性政治參與」及「非慣常性政治參與」,茲說明如下: 1.慣常性政治參與 此種政治參與包含兩大類,第一種為試圖影響政府的人事活動,其與投票選舉有關;第二種為試圖影響政府決策的活動,像是政治溝通、合作性活動[112]、接觸政府官員或民意代表、公民投票等。 2.非慣常性政治參與 非慣常性的政治參與係指使用非體制內的政治參與方式,諸如示威遊行、抗議抵制、暴動等方式,來表達某種抗議心聲,並希望政府有所回應[113]。其具有下列特徵: (1)非慣常性政治參與是一種與政治菁英直接對抗的行動策略(體制外)。 (2)非慣常性政治參與通常將焦點置於特定議題上,且能夠傳達出極高的訊息能量。 (3)非慣常性參與的持續通常仰賴人們高度的自主性,以及與他人合作。

(三)非法的政治參與 當代政治暴力的形式,可以分為「恐怖主義」、「政變」、「叛亂」及「革命」,茲分述如下: 1.恐怖主義 恐怖主義是使用武力或製造混亂,進行恐嚇與壓迫,甚至以攻擊無辜民眾達成抗爭目的之暴力行動,就其本質而言是殘酷、不人道的。 2.政變 政府官員以軍事、違憲等非法手段推翻現有政權,其影響範圍不會擴張到整個社會,通常只限於中央政府內部。 3.叛亂 叛亂是以軍事行動攻擊政府或平民,以達到反抗或推翻現有政權之目的。 4.革命 革命的目的在使政府和社會產生結構性的改變,其以意識形態為導向,對政治、經濟、社會為全面性的變革。相較於改革,革命的手段往往相當激烈。

參、投票行為 根據美國學者的研究,當選民為白人、男性、經濟富裕、生活於鄉村,其投票偏好將傾向共和黨;而當選民為黑人時,其投票偏好將傾向民主黨。這類研究代表的意涵,並非僅是選民行為的歸納,最重要的是告訴選舉競爭的各政治團體「你的支持者在哪裡」!

一、影響投票率的因素 (一)社會經濟因素 通常社經地位高者,投票率較高;社經地位低者,投票率較低。

(二)心理因素 心理因素包括「政治效能感」(Political Efficacy)[114]、「公民責任感」(A Sense of Citizen’s Duty)[115]及「政黨認同度」(Partisan Identification)等因素,此外,個人亦可能受到「交叉壓力」(Cross-Pressured)[116]而影響其投票意願。

(三)新近的發現 政治學者傑克曼(Jackman)分析影響投票率的因素有: 1.競爭性 選舉過程越白熱化,投票率越高;反之,則越低。 2.比例性 選舉結果是否合乎選民期望,越符合者,投票率越高;反之,則越低。 3.明確性 選後是否產生明確之執政者,執政者越明確,投票率越高;若為聯合執政,則投票率會降低。 4.強制投票 若將投票視為義務而非權利也會影響人民投票的意願,像澳洲及比利時即採強制投票的作法。

二、投票取向 根據不同投票行為取向的研究,吾人可分析選民在進行投票時受到哪些變數影響: (一)社會學研究途徑 由哥倫比亞大學選舉研究中心所提出,其研究焦點置於「團體取向」,該途徑認為選民的社經地位、團體屬性將影響其投票行為。

(二)政治經濟學研究途徑 A. Downs所提出,其視候選人為產品、選民為消費者、政黨為生產者、選票為金錢。政黨的目標在行銷候選人,因此,選民的投票取向取決於政黨如何塑造形象良好的產品。

(三)社會心理學研究途徑 由密西根大學提出之「因果漏斗模型」(funnel of causality)來分析選民的投票取向,該模式強調選民「心理層次」的變項。

首先,他們歸納影響投票取向的心理因素有三,分別是「政黨認同取向」(Party Identification Orientation, PIO)[117]、「議題取向」(Issue Orientation)[118]和「候選人取向」(Candidate Orientation),接著其又假定影響選民最根深蒂固的是政黨認同,蓋一切投票行為均係政黨認同早就決定的。

(四)理性選擇研究途徑 該途徑採用經濟學成本效益的觀念來分析投票行為,這種模式假定選民是理性、自利,追求效用極大化的個體,他們會根據回溯性的投票(Retrospective Voting)模式[119]來決定投票行為,換言之,當選民預期哪個政黨或候選人為其帶來的效用所得較高,其將投票給該候選人、政黨,反之亦然。

(五)主流意識形態研究途徑 該途徑強調選民的投票行為受到意識形態所操縱,而這些意識形態卻是大眾傳播媒體透過議程設定所塑造的。因此,個人的投票行為取決於其階級意識,但個人如何詮釋所處位置,卻由大眾媒體決定。

第八章 民意與溝通

壹、民意 民主政治就是民意政治,故「民意」(public opinion)在民主政治中具有決定性的地位,美國總統林肯特別重視民意,其認為民意決定政策之成敗,為了探求民意,他每週兩次於白宮接見民眾。

一、何謂民意 學者V. O. Key對民意作了簡單的界定,他指出,民意係指由私人意見構成,而政府必須加以重視的意見。然而,研究民意時,必須釐清以下觀念: (一)民意並非私人意見的總合 民意僅代表政治系統中部分人的看法,而非全部。 (二)民意與政治態度不同 政治態度具有穩定的心理取向及預設立場,民意則往往係針對特定事物的看法。

二、民意的特性[120] (一)不一致性 民意是針對一爭論性議題,所有贊成、反對、中立意見的總稱,不必然具有一致性。 (二)不普及性 民意有二元性,任何社會均包含顯性民意和隱性民意,所謂顯性民意,通常僅能代表少數人意見,大多數人都是沉默的。 (三)多變性 民意缺乏穩定性,其往往隨著時空系絡而變化。 (四)複雜性 民意有兩個面向,即「偏好」和「強度」,面對問題時,可能會展現許多意見,有贊同,有反對,有中立,而其強度也不一樣。 (五)潛在性 雖然平日大多數的民意均是沉默的,然而當有特殊事件發生,這些隱性民意就會跳出來表示。

三、民意的基本模式 民意是由兩個面向,即「偏好」與「強度」所組成,就偏好而言,乃指對政策、政黨或政治人物支持或反對的立場;就強度而言,則是指所採取立場的程度。依照偏好與強度,民意的分布有以下五種類型: (一)民意的U型分布 贊成與反對兩端的強度大,中立意見的強度小,此種議題通常產生激烈的爭論,例如塞普勒斯的統獨問題[121],政府的態度是最好不要立即採取行動。 (二)民意的倒U型分布 贊成與反對的強度小,中立意見的強度高,換言之,多數人均無意見,此種議題屬專業性高的政策,政府的態度宜為自行決定政策走向。 (三)民意的J型分布[122] 此時民意強度單方偏向贊成或反對,由於民意具有共識,故政府應順應民意。 (四)民意的雙峰曲線分布 此種民意雖顯示大多數人均贊成或反對,惟強度均不強烈,而持相反意見者人數雖少,卻展現出極高的強度,例如美國的農業補助政策。此時政府必須小心處理極端支持或反對者的意見。 (五)民意的單峰曲線分布 民意為一面倒的贊成或反對,且均不強烈。政府機關可依據大多數人意見決策,但不可延宕未決,否則將會引起大眾之不滿。

四、民意調查 (一)民意調查的意義 民意調查係指,直接徵詢部分民眾的意見,並根據這些民眾的意見來推知所有人民的想法。若將此定義操作化,則民意調查通常指涉抽樣調查,亦即採取科學方法,以抽樣調查來推論母群體的意見。

(二)民意調查的步驟 1.選取樣本 在選取樣本時必須注意其是否具有代表性,換言之,樣本與母體間比例必須不能超出信賴區間。 2.設計問題 設計問題時必須注意不能出現「引導式問題」,因為這會扭曲民意的原貌。 3.發放問卷或訪談 開始對樣本進行訪問,其方式包括發放問卷、親自訪談、網路問卷或電訪等。 4.分類並推論問題答案 將蒐集得的問卷進行編碼(coding),以便進行量化,並加以分析解釋其代表的意義。

(三)民意調查的優點和限制 進行民意測驗可了解民眾對政府作為的評價,具有監督政府的效果,而對於公共政策,民意測驗亦可作為政府推行時之參考,因此,民意測驗的使用已廣及於公共事務的領域中。然而,民意測驗卻非預測政治風向的萬靈丹,其所造成的迷思,亦值得注意: 1.就本質上而言 民意測驗有正確性和有限性的疑義,茲說明如次: (1)正確性 民意調查不容易獲得正確的答案,其限制因素包括a.問題結構設計不良(如答案僅採二分法,將導致只知方向不知強度的誤差)、b.運作程序的偏差(如訪問者有意無意帶入本身價值)、c.受訪者心理(如受訪者不願回答隱私性問題)等等。 (2)有限性 民意調查有範圍的限制,像是對問題進行量化分析,將無法精確表達受訪者意見;而採取開放式問答,又容易偏離問題的核心。 2.就操作技術而言 民意測驗若抽樣不當,或分析方法有誤,都將導致無效的民調結果[123]。 3.就結果而言 民意調查本身也會影響民意,又稱「自我促成的挫敗」(棄保效應),故對於民調結果之公佈,在運作上也必須謹慎以對[124]。

(四)民意調查的功能 1.支持的功能 政府的政策是否為人民接受,可以透過民意調查的方式來知悉。當民調結果顯示大多數民意支持時,可使該政策獲得更大的正當性。 2.指導的功能 民意調查可使政府獲知民眾的需求傾向,以指導政府制定符合人民需求的政策。 3.象徵的功能 民主政治就是民意政治,重視民意調查可顯見政府施政以民意為依歸的表現。 4.放任、制衡的功能 當民眾對政策較不關心時,政府可本於自身專業自由裁量,此外民意調查也可以對政府不當的施政加以制衡,當政府作為違反民眾意願時,透過民意調查可迫使政府注意民眾的心聲。

(五)選舉民調的特殊方式 1.出口民調(exit poll) 出口民調為選民甫離開投票所時所為之意見調查,由於排除了不會去投票的選民,因此準確性較高,惟其最大的爭議在於是否能在選舉結果公佈前,即搶先公佈出口民調的結果。

2.基點民調(benchmark survey) 基點民調是針對候選人的各種比較性資訊進行調查,例如清廉、能力、對議題的代表性等,題目的內容可以非常開放。

3.模擬對決民調(trial and heat survey) 模擬對決民調多運用在單一選區相對多數決,其方式是模擬出實際選舉之情境,問題設計上呈現候選人兩兩對決,經過交叉分析觀察選民的投票流向,以此來判斷哪一位候選人具有競爭優勢。

4.滾動樣本民調(rolling sample survey) 在一定時間內完成一份可供推論的樣本,然後每天使用不同樣本以瞭解各觀察點之變化,以此提供候選人選戰策略之應用。

5.審議式民調(deliberative opinion polls) 審議式民調為一種結合焦點團體和民意調查的新式民調,其方法為邀請一定數量具有代表性的選民參加,先提供他們相關議題資訊,再由立場不同之專家進行說明,爾後請選民相互討論以進行民意調查。

6.壓迫式民調(push polls) 此種民調方式係調查人員利用扭曲的資訊,迫使受訪者回答特定意見,其目的不在探求民意,只在影響受訪者之態度。

貳、政治溝通
一、政治溝通的意義
杜異奇(Deustsch)認為,政治系統欲尋求本身平衡,必須自環境及本身取得一定資訊(information),而這些資訊是由許多訊息(message)所組成,並經由一定的溝通管道來傳遞。

政治溝通又稱政治傳播,係指個人或團體透過表達管道,將政治性訊息傳遞給他人或他團體的過程,並期待此種過程能夠影響他人或他團體對政治事務的看法。

二、政治溝通的要素 (一)溝通者(communicator) 採取行動去影響政府公共政策的個人或團體,就是政治溝通者。民主政治中,政黨及利益團體就是主要的政治溝通者。 (二)訊息(message) 訊息是由象徵性的事物所組成,如語言、文字、符號等,溝通者乃透過訊息來傳遞理念。 (三)媒介(medium) 溝通者欲進一步把訊息有效傳遞出去,所依靠者為政治傳播的媒介: 1.大眾傳播媒介[125] 在工業化社會中,大眾傳播媒介十分多元,包括電視、報紙、廣播、網路等等。 2.面對面的溝通媒介 面對面的溝通多發生在「初級團體」(primary groups)間,其傳播主要依靠「意見領袖」(opinion leader),這種政治傳播又稱為「兩階段溝通模式」,即意見領袖將自己接收的資訊加以整理,並經口頭傳播,影響他人的政治觀點。 (四)接收者(receiver) 接收者是那些注意政治溝通者所傳播訊息的人,通常接收者的接收強度將受到其知識、利益和意識形態的影響。 (五)回應(response) 政治溝通者希望能產生以下四種回應: 1.啟發 接收者從未思考或對議題不具先入為主之觀念,此時將有利於溝通者對其啟發。 2.改變 使接收者放棄原有的既定立場,轉變為同溝通者之想法或意見。 3.強化 使接收者的立場更加堅定。 4.行動 促使接收者以實際行動來支持溝通者。

三、政治溝通的理論 不同理論所著重政治溝通的效果便不同,但不論如何,理論模式卻指引著實務界如何使用政治溝通以發揮最大的效果,茲臚列如下:

(一)皮下注射理論(hypodermic needle model) 所謂「謊言說一千遍就成真」,民眾是無知、盲目的,只要溝通者不斷增強其訊息,大眾就會被制約。

(二)沉默螺旋理論(spiral of silence) 紐曼(Neumann)發現社會出現一種現象,即人們若覺得自己的意見和多數意見不一致,為免於被孤立,就會保持沉默不敢發表看法,這使得大眾傳播媒體對民意的影響效果極大,因為媒體會去塑造強勢意見,而使得社會都依附在其意見之下。

(三)媒介效果有限論(limited effects model) 該模式認為媒介的效果是有限的,因為個人均有其知識、利益和意識形態,媒介只能增強人們既定立場,很難加以改變。

(四)議題設定理論(agenda-setting hypotheses) 大眾媒體雖不能影響人民「如何想」,但卻可以透過議程設定來告訴其「想什麼」,換言之,媒體利用其資訊守門人(gate-keeper)的角色,在政治溝通上佔有絕對的優勢。

(五)兩階段溝通理論(two-step flow of communication model) 拉薩斐特(Lazarsfeld)指出,意見領袖在政治溝通扮演比大眾媒體更有效的地位,因為多數人所接收的資訊往往來自初級團體,像是與家人、朋友的閒聊。

第九章 利益團體與群眾運動

壹、利益團體
一、利益團體的意義
所謂利益團體(interest group),係指具有政治目的,從事政治活動,或透過政治程序爭取團體及其成員利益的組織。在民主國家,其促進利益的方式主要以壓迫政府為主,故利益團體又被稱為「壓力團體」(pressure group)。

二、利益團體的類型 學者阿蒙(G. Almond)[126]將利益團體分為組織的利益團體(associational interest group)、制度的利益團體(institutional interest group)、非組織的利益團體(non-associational interest group)和失序的利益團體(anomic interest group),茲論述如下: (一)組織的利益團體 此類利益團體為利益表達的專門機構,其建立乃植基於特定社會基礎或目標,因此,它可能是職業、宗教、種族、議題取向之團體,例如會計師公會、農民團體。

(二)制度的利益團體 制度的利益團體是政府機制的一部分,試圖在政府內部透過政府力量發揮影響力,官僚體系與軍隊是最明顯的例子,然而在威權政體下,這類的利益團體對民主發展卻格外重要。

(三)非組織的利益團體 此類利益團體並沒有一個專門之組織,而是建立在共同意識和情感基礎之上,最典型的就是「派系」(faction)。

(四)失序的利益團體 失序的利益團體是種不滿或抗議的自發表現形式,其可分為兩種,一種是組織嚴密的抗議團體,另一種則是臨時性的群眾運動。

三、利益團體的產生原因 近年來,隨著政治民主化、經濟自由化、社會文化多元化,使得利益團體的發展愈見蓬勃,因此,推究利益團體的產生背景有以下原因: (一)多元政治參與的需要 道爾(R. Dahl)指出,利益團體是多元政治的產物,由於多元利益均能充分表達,使得政治系統得以維持穩定。

(二)區域代表制的缺失 由於選舉以區域為單位,故對選區以外之利益代表性即顯不足,而利益團體的跨區域性,正好可彌補此一缺失。

(三)自由市場之競爭 在市場的機制下,國家自主性大大降低,因此,公共政策均係眾多利益團體相互競爭下的產物。

(四)政黨之沒落 1960年代後,政黨整合利益的能力下降,最後被利益團體所取代。

四、利益團體的模式 學者相信,由於各個政治體系的獨特因素將使得團體政治顯現出不同的模式與意涵。Heywood認為其中最具影響力的利益團體政治模式為多元主義模式、統合主義模式與新右派模式:

(一)多元主義模式[127] 對團體政治持最正面觀點者為多元主義理論,著重於團體可使個人免於政府侵害與促進民主責任之能力。多元主義認為權力是割裂(fragmented)且廣為分散的,政策的制定乃各團體提出意見,並經討價還價(bargaining)的方式而決定,過程互動繁複。

(二)統合主義模式 統合主義側重在某些團體與國家的關係上享有特權的地位,得以影響公共政策的形成和執行,這突顯出團體與政府間存在共存共榮的關係,團體期盼能爭取到接近決策的地位,以保護其成員利益;政府也需要團體,因為它們是資源與資訊的雙重來源,而政策執行更需要團體的配合。

雖然1960年代出現宣稱先進資本主義國家將趨向統合主義的說法[128],但統合主義卻產生以下問題,挑起了人們對利益團體角色與權力的不安: 1.統合主義相當程度的減少了享有接近政府途徑的團體數目與範圍,同時接近政府的制度化管道也僅限於團體的層峰組織(peak association)。 2.統合主義將利益團體描繪成由團體領導人所支配的層級節制架構,形成一種社會控制機制的事實,如此一來則協商式政府就可能只是假象。 3.統合主義對代議民主具有威脅。 4.統合主義涉及政府超載,這是因為政府不能拒絕利益團體的要求。

(三)新右派模式 新右派受到個人主義及自由古典經濟學的影響對利益團體持非常負面的觀點,公共選擇理論學者歐森(Olsen)在《集體行動的邏輯:公共財與團體理論》提及公共財與撘便車的關係,造成少數人剝削多數人的情形,而在《民族的興衰》更指出這是利益團體造成某些國家經濟凋蔽的因素[129]。

五、利益團體對政治的影響 (一)利益團體有利於政治體系 1.利益團體可提供立法與行政決策必要的資訊。 2.利益團體為「功能代議」,可彌補「區域代議」的缺失。 3.利益團體對政府具有制衡的作用。 4.利益團體不會危害公益,因為社會上的潛在團體會制衡過分追求私利的團體。 (二)利益團體不利於政治體系 1.利益團體以追求私利為目的,其所提供的資訊多帶有偏見。 2.利益團體的利益代表性不足,過度發展利益政治,對無力組織的弱勢無疑是種懲罰。 3.政治決策往往黑箱作業,所謂的潛在團體根本發揮不了制衡作用。 4.利益團體將與行政部門、國會結合成鐵三角,進而壟斷一切決策,不利於民主政治。 5.利益團體使決策程序過度割裂,致決策者無法顧及整體長期性目標。 (三)折衷見解 利益團體對政治影響究竟是利或弊,端視該社會是否具備公民文化,若有,則利多於弊,反之,利益政治就可能淪為少數既得利益者向決策者傳達旨意的工具。

六、利益團體的運作方式 在注重整體利益的傳統社會中,結黨、派系或是個人私利之強調是被排斥的,這種情形下,利益團體的活動空間十分有限。然而,現代開始注重個人和民主,尤其在開放式的民主國家中,利益團體則儼然成為政治活動中的主角。

利益團體在民主政治中的活動主要有以下方式: (一)遊說(lobbying) 這是利益團體最主要、最直接的活動方式,所謂遊說,乃指透過各種方式,包括語言或文字,向政府表達意見和訴求,以影響政治的策略。 (二)公開集會 號召團體的成員或支持者來集會,傳遞共同關切的問題,藉此向政府表達訴求,例如民間各種公會團體的會議。 (三)宣傳 宣傳之目的在影響社會輿論,爭取同情,這往往需要相當高明的公共關係技巧。 (四)接近並協助特定政治人物 利益團體會運用私人關係建立影響政治的管道,其中包括建立與特定政治人物的主雇關係,選舉時為其助選或捐獻[130],期待往後能為其開拓政治影響力。 (五)示威抗議或罷工活動 當上述活動均無法對決策者意志造成動搖,此時利益團體將採取示威、罷工的方式直接向政府施壓。 (六)司法訴訟 對於某些較弱勢的利益團體而言,提出司法訴訟往往是一項頗為有利的活動策略,有時候,訴諸司法判決不僅可期望透過法院爭取權利,更有引發社會輿論的作用。

七、利益團體的成敗 利益團體的活動,有時相當有效,確切維護與促進團體成員的利益,有時則徒勞無功。究竟影響利益團體的成敗因素為何,吾人可歸納以下理由: (一)團體人數之多寡 在其他條件相等下,利益團體成功的機會可能取決於團體規模的大小,當團體人數多,其政治影響力將是相當可觀的,例如美國的勞工聯盟。 (二)成員社會地位之高低 當團體成員的社會地位越高,其對政治的影響力就越大,例如台灣的醫師公會。 (三)領導人物 一個利益團體之成敗,在某種程度上必須仰賴領導者的領導技巧及形象。 (四)遊說與其他活動之技術 利益團體具有高明的遊說技術,將易獲得影響政治的門徑(access),而高明的公關技巧則有助於爭取社會支持。 (五)政黨之黨紀 假如政黨權力分散,黨紀疏漫,則有助於利益團體控制其政黨成員,進而得將觸角深入行政、立法部門。 (六)團體之價值與立場 利益團體之價值主張必須合於社會主流意識形態,如此方容易在社會中獲得支持。

八、利益團體與政黨的比較 (一)相同處 利益團體和政黨都是群體生活重要的次級單元,其皆涵蓋特定的社會基礎,也都經由組織從事活動,達成影響政治的目的,此外,政黨與利益團體本身的持續與消長,均取決於各自達成組織目標及滿足社會期望的程度。

(二)相異處 然而,誠如V. O. Key所言:「利益團體是藉影響政府來增進利益,而不是靠提出候選人和追求政府管理之責任來增進利益」。因此,吾人以為政黨與利益團體間仍存在顯著差異,兩者之間莫可混為一談,茲論述理由如下: 1.涉及政治的基本理由不同 政黨是政治性的團體,參與政治活動是其存在的唯一理由;利益團體則是社會團體,其對政治的涉入具有選擇性,通常在面臨本身關切議題時,才會涉入政治活動。

2.介入政治的幅度不同 政黨對政治的介入是全面性的,其所關切者為普遍性的議題(使命型政黨除外);利益團體通常不在政治領域內活動,其所關切者為單一性議題,只有該議題出現在議程中,它才會介入政治領域。

3.影響政治的方式不同 政黨影響政治的方式,是以參與競選為來獲取權力;利益團體通常是向政府、政黨或候選人進行遊說,來影響政策制定。

4.面對的政治責任不同 政黨需要擔負政治責任;利益團體則無政治責任之問題。

九、統合主義(corporatism) 根據學者李帕特(Lijphart)比較多元主義(pluralism)和統合主義(corporatism),其認為在民主多數決國家中,利益團體形成了彼此競爭的多元主義,而在民主共識決國家中,利益團體則是傾向協商和妥協。

(一)統合主義的意義 施密特(Schmitter)指出統合主義可被界定為一種利益代表的體系,各組成分子被納入單一性、強制性、層級性和功能分化的單元組織中,這些單元組織獲得國家之認可,獨占某些代表性之保證,並在政府公共政策決定上扮演侍從或夥伴的角色。

(二)統合主義的特徵 1.它係一種層峰式組織(peak association),利益團體被整合成全國性、專業性、層級化、獨占性的結構。 2.利益團體和政策制定過程相結合,公共政策是政府與數個大型利益團體共同協商的結果。 3.利益團體間具有同舟共濟之精神,因此社會中存在高度容忍與共識。

(三)統合主義的類型 統合主義依照國家與利益團體之關係又可分為國家統合主義與社會統合主義: 1.國家統合主義 其構成方式係由上而下,利益團體的需求表達完全被國家所操控。 2.社會統合主義 其構成方式係由下而上,層峰組織的形成是社會自發性的,利益團體基於共同的需要聯合起來推出代表與政府進行協商,學者Lijphart稱之為「新統合主義」(neo-corporatism)。

(四)統合主義對政治的影響 統合主義大多興起於「複式社會」(plural society)的國家中,是一種有助於消弭衝突的政治制度,此外,其也被視為有助於民主工業國家發展經濟、分配利益,是以,統合主義盛行於荷蘭、比利時、瑞士等歐陸小國。

至於統合主義對政治的影響,則充分反映在政府體制及選舉制度之上: 1.政府體制 統合主義國家多為內閣制國家,行政權與立法權合一,如此能使國家資源獲得整合,以引導利益團體建立在總體施政目標的共識下。 2.選舉制度 統合主義國家必然採取比例代表制,如此得使社會各階層利益充分表示。

貳、群眾運動
一、群眾運動的意義
政治學者阿蒙(G. Almond)將群眾運動類歸為「失序的利益團體」(anomic interest group)。所謂群眾運動,係指成員以示威遊行、集會抗議的方式進行街頭抗爭,表達對特定事項之訴求,並對政府施壓的非制度集合。

二、群眾運動的發生原因 群眾運動發生的原因可以系統論的觀念加以闡述,吾人歸納為: (一)轉換項的問題 政府在處理公共問題的過程中,黑箱作業或溝通不足,未予利害關係人或關心議題者表示意見,以致引起群眾不滿。 (二)輸入項的問題 政府對於結構性問題刻意壓制,或不予處理,使議題被排除在制度議程之外,稱之為「權力的第三種面向」。 (三)輸出項的問題 政府對公共問題的處理方式及結果,無法獲得當事人或利害關係人的支持,以致群眾採取另一種輸入的方式表達需求。 (四)系統超載(overload) 當系統處理問題的能力不足,或群眾對系統正當性喪失信心,此時利害關係人會藉由大規模之群眾運動來表達心聲。 (五)環境之影響 群眾運動的發生可能是受到內、外環境之影響,就內環境而言,包括有心人士的操弄,或是政黨、政客之動員;就外環境來說,政治文化、社經條件,乃至於國際因素都足以引發群眾運動。

三、政府如何處理群眾運動 群眾運動雖然是短暫性的,也非利益團體表現意見的常態,但政府在處理問題時卻不得不慎,茲就預防面及處理面加以說明: (一)預防 1.對於爭論性議題,尤其民意呈現極端對抗時,必須避免貿然決策。 2.健全溝通管道,在決策時可以吸納各團體意見領袖參與,或召開公聽會聽取利害關係人意見,以加強決策的正當性。 3.透過政治社會化的運作教育群眾,使其認識非和平之抗爭並非解決問題之唯一途徑。 4.提高轉換項(政府)之決策能力,像是行政現代化、資訊透明化,俾使政治系統具有可治理性。 (二)處理 1.當群眾運動發生時,政府在處理上必須儘早處理問題的本質、透過直接與利害關係人交涉,以互惠、持續進行的方式,彌平群眾不滿之情緒。 2.若發生非理性之暴力活動,已威脅到政治系統穩定的秩序,此時就要採取強制性的措施來因應,包括武力和懲罰。

第十章 政府論

壹、政府的意涵
一、政府的意義
政府是一套制度和一群人員的結合,其所執行之任務稱為對社會價值從事權威性分配。

二、政府類型的劃分 劃分政府類型乃知識論上的一種過程與表現,希望顯示出不同政府類型間的關聯意義,一方面說明政府結構與運行方式;一方面可作為實務上有用的經驗指引。

較周延政府的劃分應具有層次性,最上的一層分類是「無政府」和「有政府」,兩者以群體生活中是否存在統治機關來作區隔。第二層是將有政府區分為「無正當性」、「蛻變取向」及「有正當性」的政府,三者以統治作用是否合法為區別標準,比較特別的是蛻變取向的政府,其係以追求某種未來狀況為正當性基礎,例如訓政時期的國民政府。

在有正當性政府中可再進一步劃分為「傳統」與「現代」,前者植基於傳統權威與魅力權威;後者則建立在理性法制之上,最後,現代政府可再分為「民主」與「非民主」,其中民主價值的政府就是「總統制」、「內閣制」、「雙首長制」、「委員制」等四種當代重要的經驗類型。

貳、政府體制的類型
一、內閣制(Cabinet System, Parliamentary System) (一)內閣制的概念 內閣制又稱議會制,此一制度的基本原則是「議會至上」(supremacy of the parliament),就學理而言,議會代表民意,政府乃根據議會多數支持而成立,倘若失去支持則應該改組,形成政府受議會控制的情形。

(二)英國內閣制的特徵 英國內閣制的主要特徵在於「虛位元首」以及「行政與立法之間融合或對立」,茲說明如下: 1.虛位元首 元首無實權,統而不治,不為政策成敗負責,故英人均謂「王無誤」(the king never do wrong)。 2.行政與立法之間融合或對立 法制上內閣對議會負責,惟實際上由於政黨運作,使得內閣得以反過來在議會中倡導立法,促使行政立法兩權融合,誠如白芝皓(W. Bagehot)所言,處常狀態下政府呈現立法與行政兩權融合,發揮高度施政效能;但若在處變狀態下,議會與內閣又存在解散與倒閣的制衡關係。

(三)內閣制的優點 綜上所述,可見內閣制有若干優點: 1.展現民主精神 政府決策須經朝野論辯,內閣之去留決定於議會之支持與否,甚至決定於民意的向背,充分展現民主政治、民意政治與責任政治。 2.政治運作富有彈性 內閣無任期限制和保障,且有倒閣權及解散國會機制,促使行政立法衝突得以化解,不致形成長期僵局。 3.一元的民主正當性 林茲(Linz)認為,內閣制權力來自單一民意,形成一致政府(unified government),故不易出現行政立法對抗的局面。 4.有聯合內閣的可能性 不會出現贏者全拿(Winner Takes All)的情況。 5.培養具民主素養的政治人物 政治人物多出身議場,較能保持民主風範。

(四)內閣制的缺點 內閣制亦具有以下缺點: 1.政局不穩 若形成離心式政黨體制,將因倒閣頻繁而政局不穩。 2.政策短視 由於內閣無固定任期,其施政易受反對黨攻擊,因此在決策時往往為迎合短期利益,而忽略國家長期需要。 3.內閣專制 表面上內閣向國會負責,但實質上卻出現行政控制立法的現象,穩定內閣將導致立法淪為行政之橡皮圖章,浮現內閣專制危機。 4.議員雙重角色的困境 議員兼閣員的結果,使議員面臨選區利益與全國性政策無法兼顧的角色衝突。

(五)內閣制的成功條件 制度是形成而非移植的,內閣制若要實施成功須有以下因素配合: 1.政黨制度及生態 兩黨政治或穩定的多黨制,黨紀須嚴明。 2.選舉制度 單一選區相對多數決有利於形成兩黨制。 3.黨政關係 政黨屬性為內造政黨與向心式政黨[131],如此才能形成穩定的政治氣氛。 4.具有類似英國重視協商的政治文化

二、總統制(Presidential System) (一)總統制的概念 總統制起源於美國,是最早成型的民主制度,學者指出,美國總統制採取了「分權制衡」(separation of powers to checks and balances)的原則,行政、立法、司法各有分別獨立的地位,依據憲法上的職權行使權力。

(二)總統制的特徵 1.實權的國家元首 總統身兼國家元首與最高行政首長,獨攬大權,形成一人決策,部會首長意見僅供參考。 2.行政與立法分立且制衡 基於對立主義(dualism)[132],總統制的精神在權力分立(separation of power)以達相互制衡(check and balance),分別說明如下: (1)總統可制衡國會專制 總統有「覆議權」[133]及「咨文權」[134]可以防範國會專制。 (2)國會可制衡總統濫權 國會掌有立法權、任命同意權、預算權,可以制衡總統。 (3)司法制衡行政、立法 透過司法審查制(Judicial Review),司法機關得以節制行政與立法間的對抗。

(三)總統制的優點 1.政治穩定 總統與國會皆有固定任期,且又無不信任案與解散國會問題,因此可避免政局不穩的情形。 2.行政專家制 行政部門得由總統選用專才主持,達成專家行政之要求。 3.防止獨裁 行政、立法、司法相互制衡,可以貫徹民主政治,避免發生獨裁。

(四)總統制缺點 1.缺乏彈性 由於任期固定,故導致體制僵化,不能因應環境而有所調整。 2.雙重民主正當性(dual democracy legislation) Linz認為,總統制中總統和國會均有民意基礎,一旦發生衝突則不易排解,尤其是分裂政府(divided government)的出現,更易導致行政立法之僵局(dead lock)。 3.贏者全拿(winner takes all) 缺乏權力分享之可能性,因而導致高度的政治競爭。 4.容易發生獨裁政治 若缺乏憲政主義之精神就容易出現獨裁政治。

(五)總統制的成功條件 1.政黨制度及生態 政黨政治最好形成兩黨政治,或是穩定的多黨制,惟政黨之黨紀必須鬆散,否則易形成行政立法僵局。 2.選舉制度 單一選區相對多數決有助於形成兩黨政治。 3.黨政關係 總統的行政權通常獨立於國會之外,所以容易出現國會外的政黨運作及組織。 4.必須有一個相對應的政治文化存在,而這種政治文化基本上係強調分權制衡的概念。

三、雙首長制(Dual Executive System) (一)雙首長制的概念 雙首長制是法國第五共和政府體制的特色[135],其又被稱為「混合制」[136](hybrid system)、「半總統制」[137](semi-presidential system),A. Lijphart觀察,當總統與國會同政黨,行政權力集中於總統,是為總統制;當總統與國會不同黨時,行政權力就集中到國會,換軌成內閣制,因此其將之描述為「行政權雙軌制」。

(二)雙首長制的特徵 1.實權的國家元首 總統由人民選出且任期固定,具有相當的權力。 2.行政與立法形成制衡但權力不對等之三角關係[138] 總統有解散國會權,國會有倒閣權,總統與國會爭奪組閣權,茲說明如下: (1)總統任命國會多數黨之代表為總理,而內閣閣員由總理提請總統任命。 (2)總統不向國會負責,而由內閣向國會負責。 (3)總統可透過解散國會,重新選舉以解決左右共治[139](總理與總統不屬同一政黨)的局面。

(三)雙首長制的優點 1.具有彈性 雙首長制具有彈性,能隨時轉換總統制與內閣制。 2.不會出現少數政府 由於行政權掌控在國會多數手中,因此不易有少數政府的情況產生。

(四)雙首長制的缺點 1.權責失衡 總統有權無責,總理有責無權。 2.政局不穩 雙首長制容易形成「左右共治」(cohabitation),當形成左右共治時,總統每思如何解散國會,以贏回政權,導致政局的不確定性。

(五)成功條件 1.是否具備成功換軌的要件 除非憲法明文規定換軌的時機,否則換軌將繫於總統之意志及政黨之實力。 2解散國會權與倒閣權之設計 若彼此均無限制,則換軌容易,若解散國會須以倒閣為前提,或倒閣權發動條件過嚴,將形成國會不敢或無法倒閣。. 3.政黨制度及生態 政黨以內造政黨為主,且黨紀須嚴明,但在分裂政府下,黨紀嚴明卻使總統及國會之衝突難以協調。 4.選舉制度 宜採比例代表制,政黨在選舉中影響力越大,則日後在國會中就越敢動用倒閣權。 5.必須有一個相對應的政治文化存在,而這種政治文化基本上係強調權力分享。

四、委員制 (一)委員制的概念 由於只適合小國寡民,是以目前實行委員制的國家僅餘瑞士,惟其制度特殊,因此仍值得吾人加以探究。

(二)委員制的特徵 1.議會至上 議會是國家最高統治機關,行政、立法、司法三權合一。 2.合議的執行委員會 執行委員會由七人組成,經由議會選出,連選得連任,其中一人擔任主席,一人擔任副主席,任期一年且不得連任,對於法案及重要事項採合議制以多數決決定,其主要職權在執行議會之決議。 3.行政隸屬議會 憲法規定執行委員會隸屬議會,有執行責任卻無決策權,故無覆議或不信任投票制度,惟實際運作中,執行委員會受議會信託,能左右議會之決定。 4.直接民主 透過直接民主以制衡可能之議會專制。

(三)委員制的優點 1.合議制能促使政策良善 合議制除了可以避免首長獨裁,其政策之形成亦較能經過審慎的考慮。 2.不易出現政治僵局 執行委員會僅負執行責任,不可能與立法產生對抗。 3.權力分享 委員制係以聯合內閣為之,可以滿足分歧化的社會結構需求。

(四)委員制的缺點 1.政治責任不易釐清 執行委員會的委員係由多黨人士所組成,且委員地位平等,實在很難劃分個別責任歸屬。 2.決策過程緩慢 合議制總是不如首長制在決策上來得有效率。

參、政治組織論
一、立法部門
(一)立法者的本質─立法者與選民的關係 1.獨立判斷說[140] 主張者為Burk,他認為代議士具有獨力判斷的地位,議會並非是一群代表不同利益使節的集會,而區域目標不應該凌駕在全民的共同理念之上。 此種學說帶有菁英主義的色彩,認為一般民眾缺乏足夠的政治能力,是以應由政治菁英代其行事,更何況「民意」變化莫測,代議士與其受民意操縱,不如自行判斷。

2.反映說[141] 主張者為Rousseau,其指出議會不應主動創制政策,只能忠實反映社會民意。反映說又可區分為: (1)極端的反映說 代議士不僅言論與行為要反映民意,甚至代議士的組成也要反映社會的社經結構。 (2)溫和的反映說 主張代議士之政治主張及立法提案能夠反映民意即可,不須嚴格要求其組成之比例性。

3.委任說 皮特金(Pitkin)認為代議士要完全反映民意是不可能的,因為選民對政治議題不見得都有強烈的看法,因此,獨立判斷將為代議士不可或缺的能力。然而在某些情況下,選民展現出強烈主張時,代議士就必須要忠實反映民意,因此委任說又稱「折衷說」。

4.國家機關說 該說源自德國國家學,其指出,代議機關不代表選民,而是國家機關,憲法賦予選民及代議士不同之職責,選民的職責在選出代議士;代議士的職責則在立法。

5.託付說 Heywood認為政黨政治產生後,選民的託付對象由代議士轉為政黨,因此政黨之政綱、所提出的政策即在反映民意,代議士在議會中所從事的就在落實政黨競選的承諾。這項看法是根基於「密西根學派」主張政黨認同決定選民投票取向之假定。

(二)立法者的角色衝突 1.自我政治理念之衝突 代議士本身的良知及改革信念,在議事運作中與其他多重角色發生衝突。 2.選區代表之衝突 代議士代表選區利益,因此為對選區負責而與其他多重角色發生衝突。 3.利益團體代表之衝突 代議士與利益團體往往存有侍從關係,因此為顧及雇主利益而與其他多重角色發生衝突。 4.黨員角色之衝突 政黨政治下,代議士必須服從黨旨,尤其在黨紀嚴明之政黨更是如此。

(三)立法機關的功能─A. Heywood的觀點 1.立法(legislation) 國會被賦予立法權,這隱含兩點原因,首先,國會是一個讓法律提案公開討論與辯論的論壇,其次,國會的構成意指人民自己制定法律。 2.代表(representation) 在連結人民與政府的關係上,國會提供了代表性的角色。至於代表性的內涵則有獨立判斷說、反映說、委任說及託付說等觀點。 3.調查與監督(scrutiny) 國會可透過質詢、預算審查及調查權的行使,制衡行政機關的權力,以為人民提供一個負責任的政府。 4.政治甄補(political recruitment) 國會是人才甄補的重要管道,並成為訓練下一代政治領袖的舞台。 5.正當性(legitimacy) 國會能助長大眾了解法律及制定政策的合法性,從而促進政權的正當性。

(四)立法機關的結構 1.院會 (1)概念 民主政治之政府體制大多按照權力分立的原則設計,目的係要相互制衡以確保人民自由權利,此種權威的割裂甚至在許多先進民主國家中,更存有立法權分由兩個獨立組織共同行使的情形,因而產生一院制與兩院制的差異。 (2)類型 a.一院制(unicameral) 立法權由單一機關行使,採用理由為: (a)民意只有一個 代表民意的機關應該只有一個,若實行兩院制,無疑將使全意志(general will)遭受割裂。 (b)立法效率高 採行一院制,立法效率較高,採行兩院制則容易形成立法僵局。 (c)兩院制有保守主義傾向 上院往往妨礙民主政治。 (d)上院功能不彰 兩院制旨在防止議會專制,但現實中,下院之權力逐漸擴張,上院則形同虛設。

b.兩院制(bicameral) 立法權由兩個獨立存在的機關共同行使,採用理由為: (a)上院可制衡下院,防止多數暴政 上院所代表的保守勢力,能夠在下院過度激進時,加以抑制。 (b)可加強立法監督行政的能力 上下兩院都可以本於職權對政府進行監督。 (c)得免於議事過度草率 上院之存在可確保法案受到更充分的審議。 (d)可代表社會中兩種不同勢力之意見 如同美國眾議院代表人民,參議院代表地方;英國下院代表人民、上院代表貴族,這樣將可擴大國會代表性基礎。 (3)結論 事實上,在二次世界大戰後,世界各國有明顯走向一院制的潮流,如以色列、丹麥、瑞典、紐西蘭均成為一院制的國家,誠如席耶斯(Sieyes)所謂:「假如第二院與第一院意見一致,則第二院沒有必要;假如兩院意見不能一致,則第二院亦復有害」。

2.委員會(Committee) (1)概念 委員會制度被形容為「國會中的權力殿堂」,也是立法過程的真正樞紐所在,W. Wilson曾謂:「國會政府就是委員會政府」,而世界國會及其他組織採用委員會制度的趨勢,則被視為當代政治的象徵。 (2)功能 委員會有以下功能: a.提供法案審慎的思慮 除了減輕院會的負擔外,更可進行比院會更精密的審查。 b.強化國會調查監督政府的能力 專門化的委員會具備足堪與行政機關比擬的知識與專業能力。 c.可用來調查大眾所關心的事務 這指涉特定目的而成立的委員會,例如美國水門案所成立的艾文委員會(Irvin Committee)。 (3)成功條件 委員會制度實行成功有一個重要的前提,那就是政黨的黨紀必須鬆散,如此委員會方能獨立運作,此外,當法案被少數人把持或是委員會主席能夠主導程序進行,則亦有實行上的限制。

(五)立法機關的職權 1.立法權 2.預算權 3.監督權 (1)質詢[142] 質詢為議員對行政官員所主管事務或政策提出口頭或書面之詢問,要求後者提出答覆或辯白,以提供事實表明責任。 (2)調查 調查權源自英國,係指議會基於特殊事件之發生,為了監督政府,因而設置調查委員會,用以調查事實之真相,調查權通常包含了文件調閱權與傳喚證人權。 (3)預算審議 國會審議預算案,監督行政機關是否浮編預算;而審議決算報告,責係監督行政機關預算使用之情形。 (4)彈劾[143] 彈劾權源自英國,乃在追究行政機關之法律責任,又被稱為「準司法權」。 (5)不信任投票[144][145] 追究政府的政治責任,是內閣制國家對政府表達不信任最直接的方式。不信任案之制度設計乃在民意政治之表現,蓋議會提出不信任案實係認為政府之政策悖離民意,因此,當國會通過不信任案,政府便須下臺,否則解散國會重新選舉,訴諸民意直接裁決。

(六)立法程序 一般各國之立法程序大致分為五大階段,即提案、審查、討論、表決、公布,茲說明如下: 1.提案 行政、立法、司法及人民均有提案權,惟立法過程中,擔負提案功能最多者為行政機關。在我國,所有法案均被送置程序委員會安排議程,以交付審議。 2.審查 法案提出經過一讀後,在「委員會中心主義」國家隨即交付各專業委員會審議(例外採逕付二讀),此時各委員會可以修改法案內容,甚至決定法案是否送交院會。 3.討論 討論乃法案處理最重要之一還,尤其在「院會中心主義」之國家,法案經委員會提出審查報告後,即交付二讀逐條審查。 4.表決 表決係法案之決議,決議完成者為三讀通過。所謂三讀,係針對二讀完竣之法案進行文字修正,不涉實質內容之更動。 5.公佈 經三讀之法案,謂完成立法程序,但尚未成為法律,而是必須經過元首公布後,始生法律效力。在總統制國家,假使總統不行公布,則覆議之,尤其是美國,若為休會期間,甚至可逕行「口袋否決」(the pocket veto)。

(七)立法程序中會有哪些政治運作的現象? 政策合法化階段通常具有高度政治性,立法過程中經常可見各方勢力之政治角力,茲列舉立法程序內較常出現政治運作之現象: 1.執政黨主導 這種情形常出現在「一致政府」中,尤其是內閣制國家,內閣即為國會最大黨,而能控制所有議程。 2.利益團體施壓 利益團體透過許多活動,對行政、立法部門,甚至政黨進行遊說,以影響法案之通過與否。 3.媒體及輿論影響 立法過程原則上是公開的,因此大眾媒體德將訊息傳遞給大眾,形成民眾對議題的看法。 4.政黨之合作聯盟 多黨政治之國家,如瑞士、義大利,立法過程經常充滿議價協商及妥協,因此,必須藉由多黨之合作聯盟,方使議事能持續進行。 5.議事杯葛 在「分裂政府」(divided government)中經常發生,當政黨對立不願進行合作時,法案之進行便十分困難,此時,反對黨將透過冗長發言、霸佔議事台,或牛步化投票等方式進行杯葛。

(八)立法權的沒落─A. Heywood的觀點 1.有紀律政黨的崛起 黨紀[146]嚴明使代議士代表選民的能力被削弱。 2.行政權力的擴張 行政權力擴張的原因包括: (1)自由放任經濟思想受到批評,凱因斯主義(Keynesianism)興起。 (2)社會與經濟環境變遷的影響,公共事務漸趨複雜,需要政府干預。 (3)委任立法(議員能力之不足)、憲政獨裁(緊急命令權)、行政裁量權的擴大。 3.合議制缺乏效率 立法機關議事過程重視程序正義,因而導致議事過程冗長,比不上行政機關有效率。 4.利益團體興起 Lowi在《自由主義的終結》(the end of liberalism)一書中指出,利益政治已使自由主義的政治無以為繼,少數團體所掌控之優勢,甚至連立法決策也無法抗衡。

二、司法部門 (一)司法審查制(Judicial Review) 1.起源 司法審查源於1803年美國「馬布理控告麥迪遜案」(Marbury versus Madision),最高法院院長Marshall推理出最高法院統一全國法律之結論,自此美國出現實質的三權分立。

2.內涵 司法審查制係司法機關得就法律是否違背憲法精神加以認定,假若認定兩者有所牴觸,則可宣告違憲否定法律之效力[147]。惟司法審查制須注意以下幾點: (1)不可引用憲法外條文進行解釋。 (2)對法律不做主動審查,採不告不理原則。 (3)必須當事人窮盡一切救濟程序,始得聲請司法解釋。 (4)對於政治問題不介入審查。

3.結論 總結上述,司法審查與憲政發展之關係為: (1)展現對行政權與立法權的尊重 司法審查權是被動的,並且不對政治問題介入審查。 (2)在行政與立法外扮演積極功能 法官必須具備良好的法學訓練、品德操守,並且超然獨立,如此則有助於一國之憲政發展。

(二)司法權的擴張─法官是政策的創造者? 1.基於兩點理由,吾人以為法官在創造政策: (1)裁量權 法官經由建構的過程,在許多可能的意義或解釋中選擇其一,從而對法律賦予意義。就此觀點,所有的法律皆是法官所創造之法。 (2)司法審查權 司法審查權的法遠可能做出最具根本性的判決,這些判決涉及決定個人權利及政府權力,甚至取捨價值,決定群體的終極目標。 2.然而以下三點卻說明司法權未必逾越行政及立法之權限: (1)只有司法獨立司法審查方具有效性。 (2)法官雖可詮釋法律,但其不可能修改法律。 (3)司法缺乏強制的手段,尚須仰賴其他機關為之。

三、行政部門

肆、我國政府體制
一、我國政府體制運作上的問題
我國自解嚴後經過七次修憲,其中97年憲改雖然將政府體制修改成雙首長制,惟卻是比較不明確的雙首長制,因而產生以下運作上的問題:

(一)行政權力的歸屬究依何種選舉判定 亦即行政院長與行政團隊的人事、政府的主要政策方向,究竟是由總統主導,亦獲立法院的多數黨來決定。

(二)行政權於總統、行政院長間之分配為何 依據憲法,總統之權限在國防、外交和大陸政策,至於其他事務則由行政院長負責,然而弔詭的是總統又可基於國家安全透過國安會指揮行政系統,如此一來,當行政院與總統意見不一致時,就會引起憲政爭議。

(三)行政院長雙向負責的問題 現行體制行政院長必須面對雙向負責的問題,一方面行政院長乃總統所直接任命,另一方面行政院長又必須對立法院負責,這種情形尤其在分立政府下特別嚴重。

(四)內閣總辭的時機 由於政府體制的定位不清,連帶使得行政院長與內閣總辭的時點產生困擾,因此當總統和立法院改選的時間點非常接近,就會產生閣揆更換頻繁的情況。

(五)欠缺行政立法僵局解決機制[148] 我國政府體制尤其欠缺有效化解行政立法僵局之機制,當分立政府出現時,總統不能主動解散立法院,而現行的覆議權採二分之一設計又不具實效(美國採三分之二),相對的,立法院雖有倒閣權,卻又經常在人為的因素下不去行使,甚至選擇個別法案進行破壞,導致行政與立法陷入長期政黨惡鬥。

二、我國政府體制的改革方向 我國在經歷七次修憲後,目前的政府體制既非總統制亦非內閣制,而是一種接近雙首長制的混合制度,無庸置疑的,若將現行體制修正為總統制或內閣制都將導致與政治現實落差太大,甚至產生與既有政治文化衝突的限制[149]。是以,吾人認為在不做大幅度憲政變革的前提下,未來除了維持現制以外,更應認真就某些部分進行修正,茲說明如下: (一)總統主持行政院會 部長會議若由總統主持將使政治責任容易釐清,亦得以解決行政權隸屬劃分不明確的問題。 (二)總統享有主動解散國會的權力 賦予總統主動解散國會的權力將有助於化解行政及立法僵局,不過,此種權力的行使也要有所限制,像是國會經改選後一年內不得再解散等規定,以避免政治不穩定。 (三)將總統選舉由相對多數決改為絕對多數決 如此能夠避免少數總統,使得總統權力和民主正當性相符。 (四)公民投票法制化 當行政與立法僵持不下時,一定程度內可以透過公民投票的機制獲得解決。

伍、重要名詞解釋
一、Premiership閣揆制
由於兩黨政治和黨紀嚴明,許多學者認為,英國內閣制已由閣員間集體決策、集體負責,轉變為閣揆決策,行政權力集中的閣揆制[150],薩托里(Satori)將閣揆稱之為「不平等之上的第一人」,1980年代的柴契爾首相,其在位期間、所行使的權力及其聲望,連美國總統雷根都自嘆弗如。

第十一章 政治文化與政治社會化

壹、政治文化 各時代的政治思想家都承認態度、價值和信念的重要性,然而,這些思想家卻未將之視為政治文化,直到1960年代行為主義分析技術大行其道,取代傳統制度研究之際,政治學者開始產生對政治文化研究的興趣,關於這方面的經典之作,是阿蒙(G. Almond)和渥巴(Verba)的《公民文化》(the Civic Culture)。

一、政治文化的意義 Almond認為政治文化是政治系統的成員,對政治系統及其各部分所具有的定型態度和取向[151],它是主觀的領域,並賦予政治行動意義。

二、政治文化的種類 Almond和Verba在《公民文化》中指出,政治文化是系統成員的認知、情感和評價,而其對象可分為四大類,即「政治系統」、「政治輸入」、「政治輸出」與「自我政治能力」[152]。基此,政治文化有以下三種類型:

(一)偏狹型政治文化(parochial political culture) 人民對政治系統、輸入面、輸出面及自我的政治能力均茫然無知,毫無情感,並缺乏評價的判準,因此,人民對政治系統毫無冀求,也未嘗意識到政治對其生活的影響。

(二)臣屬型政治文化(subject political culture) 人民對政治系統及政治輸出有高度認知,對其抱持積極或消極的情感,並有評價的標準。然而就政治系統的輸入面以及自我政治能力卻十分生疏,一般專制體制下的政治文化均屬此類型。

(三)參與型政治文化(participation political culture) 人民對政治系統、輸入面、輸出面、自我政治能力有高度認知、情感和評價,並且積極的參與政治事務。在現代高度民主化的國家中,方有此類政治文化。

事實上,政治文化的類型並非單獨存在,而是重疊存在,因此不同社會的政治文化均由此三類理念型加以混合而成。Almond和Verba指出,穩定的民主政治是社會中參與及偏狹、臣屬政治文化的均衡[153],而此種兼容並存的政治文化,稱之為「公民文化」(civic culture)。

三、公民文化 (一)公民文化之意涵 公民文化是一種中庸之道的文化,意指人民對政治體系一方面支持,但並不狂熱;一方面批評,但不完全排斥,人民對政治參與有興趣,但並不全心參與,而雜有某種程度的冷漠;人民對政治體系有期望,但並非不切實際,而多數人民仍有參政的意願。

(二)公民文化的特質(民主政治與政治文化的關係) 1.現實生活中最好的政治文化。 2.低度異質,接近同質。 3.國家認同高。 4.對權威合法性認同高。 5.對政府能力有較高評價。 6.政治參與是基於理性而非激情。 7.不以其政治態度作為事物評價的標準。 8.容忍政治異己存在。

四、政治文化對個人所產生的政治心理意識 (一)國家認同感(National Identity) 個人對國家的認知與效忠,二次大戰後亞、非、拉丁美洲等新興國家曾經產生「認同的危機」(crisis of identity),這是因為這些國家的國民,常常只知道效忠部落社會,缺乏整體國家的觀念。

(二)政府正當性(Legitimacy) 國民對政府法令或統治行為的服從,是來自內心對正義與公平價值的接受。Weber提出三種正當性的支配類型: 1.傳統型正當性 統治正當性來自傳統習慣或世襲。 2.克里斯瑪型正當性 統治正當性來自領導者超世俗的魅力。 3.法治型正當性 統治正當性來自大家所同意的憲法及法律。

(三)政治效能感(Political Efficacy) 政治效能感亦稱「政治功效意識」,係指個人自覺是否有能力採取行動影響政治事務的心理意識,如果人民具備此種意識,就會比較熱衷參與政治,假若缺乏此種意識,就可能形成政治冷感(political apathy)或政治疏離(political alienation)。

五、次級政治文化(Sub-Political Culture) (一)意義 次級政治文化係指,社會中某些團體的特質所造成特殊個人政治態度與取向的形式。Ranney指出,沒有一國的政治文化是散布在所有社會階層與團體之中,因此不同部分人之間的觀點在內容與強度上均有異於整體[154]。

(二)政治文化與政治次級文化的關係 政治次級文化是政治文化的下位概念,一國的政治文化可能因地域、種族、宗教等分姴為若干政治次級文化。學者認為民主政體講求社會多元,因此更會刺激政治文化之複雜性,而當政治文化越複雜,政治次級文化的種類就越多。

此外,政治次級文化也會造成國家分裂的危機,因為一般政治系統成員意見不一致在所難免,社會中既有共識的一部,也會有分歧的部分。為避免該等危機,對於政治次級文化應採取「文化多元論」的立場,不僅是表面上尊重,更要理解其文化差異。國家不能排斥某些差異性的政治社群,並要對弱勢社群的文化予以重視,以提升個人的價值內涵。

六、政治文化的變遷[155] (一)政治制度的改變 政治制度改變,人民的行為規範及態度取向也會隨之改變。 (二)政治社會化 任何國家都企圖透過政治社會化對人民的認知、情感和評價產生影響,以型塑維持其正當性的政治文化。 (三)涵化 當低度政治文化與高度政治文化接觸後,使得低度政治文化會去學習高度政治文化。 (四)時代潮流 一國的政治文化亦會隨著世界性、共同性的觀念而有所改變。 (五)特殊政治事件 一國的人民可能會受到重大政治事件的影響而改變原有的價值取向,從而改變該國的政治文化。

貳、政治社會化
一、政治社會化的意義
政治社會化(Political Socialization)是人們透過學習與社會經驗[156]獲取政治態度取向的過程。

二、政治社會化的類型 (一)以是否為人所意識到來區分 1.顯性的政治社會化 2.隱性的政治社會化 (二)以政治社會化是否為有計畫的進行來區分 1.計畫的政治社會化 2.非計畫的政治社會化 (三)以政治社會化的形成關係來區分 1.代間的政治社會化 2.代內的政治社會化

三、政治社會化與政治文化的關係 (一)政治社會化型塑政治文化 誠如Gramsci所提出意識形態「文化霸權」(culture hegemony)的概念,政治文化是統治者利用意識形態的傳播與灌輸以鞏固其統治地位。Althusser進一步指出,國家是利用強制力或人民同意進行統治,就後者言無異是使用政治社會化令其統治地位合理化。

(二)政治社會化傳遞政治文化 政治文化具有普遍性與持續性,因此,除非發生激烈的變革或重大事件,否則政治文化會經由政治社會化延續下去。

(三)政治社會化改變政治文化 政治社會化亦可改變政治文化,就台灣的民主轉型而言,透過灌輸公民教育、採取直接選舉,使得近年來政治文化已從過去威權統治意識的臣屬型文化,轉為更開放、更積極參與的政治文化[157]。

四、政治社會化的功能 (一)個人觀點 1.政治自覺的形成 透過政治社會化使個人了解自己在政治社會中的角色和地位。 2.政治參與的培養 民主政治中透過政治社會化可培養公民參與政治的興趣。 3.政治知識的提供 透過政治社會化將使個人對政治環境的視野更為開闊。 4.政治態度的形成 透過政治社會化的歷程,將逐步養成個人的政治態度。

(二)社會觀點 1.政治體系共識之維持 政治社會成員對政治競爭的規則應有共同的看法,對基本的規範應一體接受,如此政治社會方能凝聚。 2.政治世代認同之連繫 政治社會化使垂直代際與水平世代間產生認同,這種認同是透過象徵性符號(如國籍)的情感,以及對價值規範的接受而達到。

五、政治社會化的傳遞機構 (一)家庭 家庭被視為社會化初始(primary)階段的機構,是政治社會化的重要場域,而家庭之社經背景經常影響其在政治社會化所扮演的角色。 (二)學校 學校是計畫性政治社會化的機構,通常各國政府都希望透過教育學習的方式,灌輸社會成員統治者期欲的政治態度和行為方式。 (三)同儕團體(Peer Group) 同儕團體是社會關係的一種基本型態,也是一種重要的政治社會化機構,在高度發展的社會中,當家庭對個人社會化能力逐步降低時,同儕將適時填補,擔當政治社會化的角色。 (四)大眾傳播媒體 大眾傳播媒體是改變人民意見,灌輸政治知識最有效的工具,理由是它能在最短時間內將一政治訊息傳遞給最大多數人知悉。 (五)社會上各類團體 包括政府、職業團體、利益團體等等,也都有意無意促使個人獲得政治經驗及關注政治事件,進而影響一般人對政治的價值判斷和行為。

參、意識形態 意識形態一詞係1796年法國哲學家de Tracy所創,意指觀念(idea)學科(ology)的探討,de Tracy認為如果能夠了解人的觀念,那麼一切問題都將迎刃而解。拿破崙恐懼知識份子的挑戰,因而將之批評為「空泛的激進思考」。

一、意識形態的意義 意識形態(ideology)意指一種脈絡可循的世界觀或社會哲學,它確實提供組織化政治行動的基礎,因此意識形態具有以下內涵: (一)提供對既有秩序的解釋 (二)提供一種未來追求的模式 (三)闡述政治變遷應該如何發生

二、意識形態的要素 根據Ranney的見解,一個完整的意識形態必須具備以下要素: (一)價值觀 所謂價值觀,係指值得追求,且人們本能上會去追求的事物,每種意識形態在本質上,都根源於人們相信某些價值遠比其他價值重要。 (二)人性的概念 意識形態都是以人性的基本假定出發,再進一步論斷社會和國家。 (三)理想政體的構思 意識形態均會構思出一個理想的政體,並追求該理想政體之實現。 (四)行動策略 每個意識形態都有改變目前政體而為理想政體的行動策略,其中以社會主義、共產主義最具有策略性。 (五)政治戰術 戰術乃係實現策略的具體行動,例如文化大革命就是一種政治行動。

三、意識形態的特性 (一)包容性 一個完整的意識形態包含許多事務的觀念,例如人類和上帝的關係、人類在宇宙中的定位等等。 (二)擴張性 意識形態通常由一群人持有,而在國家或國際事務中發揮重要的影響力。 (三)內聚性 意識形態可以激起追隨者強烈的使命感,並使其為實現該理念而採取政治行動。 (四)滲透性 意識形態可以透過人與人之間面對面的遭逢情境將其傳遞出去,而成為多數人所共同信仰。

四、當代主要的意識形態 (一)自由主義(Liberalism) 1.概念 自由主義是封建主義瓦解後的產物,取而代之的是市場式或資本主義式的社會,早期的自由主義以Locke的思想為代表,主張政府不得侵犯人民的自然權利,而當代自由主義者則深信,政府在保障個人權利上更應扮演積極的角色[158]。

2.核心概念 (1)個人主義(individualism) 人類的個體性是無比重要的,反對任何社會團體或集團的宰制。 (2)自由 主張法治內的自由,亦即在不妨害他人自由的前提下,個人享有最大程度的自由。 (3)理性 自由主義者相信歷史是以進步為特徵,因為人類有透過理性論辯與討論而非以暴力解決問題的能力。 (4)容忍 自由派人士相信多元主義容許在道德、文化與政治上存有差異,透過保障所有信念在自由市場下接受檢驗能夠帶來社會正面的進步。 (5)憲政 自由主義主張限制政府權力,此目標可以透過權力分立與制衡來加以達成。

3.最近發展 古典自由主義導致不公平、不正義的影響,使得現代自由主義放棄資本主義的信念,並受到凱因斯(Kennes)的啟迪而採取了若干修正: (1)國家應適度干預經濟活動。 (2)社會式或福利式自由主義。 (3)關注弱勢。

(二)保守主義[159](Conservatism) 1.概念 保守主義以Burke的思想為代表,他認為智識大部分隱藏在經驗、傳統和歷史之中,視社會的進步是由社會傳統而來,因此改革的正當手段是漸進的,而非革命性的變遷。

2.核心概念 (1)傳統 傳統反映過去智慧的累積,而制度與慣例均經過時間的考驗,應該加以維繫。 (2)實用主義 保守主義者認為抽象的原理和思想體系是不可信任的,信念乃植基於經驗與歷史,行動乃環境塑造的。 (3)人類的不完美性 對人類本質持悲觀態度,其認為人是自私、貪婪且具有權力慾望,犯罪與失序源自個人而非社會,因而主張強勢國家和嚴刑峻罰。 (4)有機論 社會是基於自然需要由許多社會機制(如家庭、地方社群、政府機關等)所建構而成的有機體,而非人為設計的產物。 (5)階層性 社會階層化是自然且無法避免的,這反映在不同職責的扮演上,例如老師與學生、雇主與員工,雖然如此,階層化卻不會因不平等而導致衝突,因為人與人乃透過重疊的職責緊密結合在一起。

3.最近發展 (1)家父長式保守主義 此為英人狄斯雷托(Disrael)提出,其認為英國將陷入「貧人與富人」的危機,因此社會上層必須照顧社會下層之人的生活,而解決之道在於將市場自由競爭與政府管制加以調和。例如德國基督教民主聯盟所提出「社會市場」的哲學。

(2)新右派 新右派可追溯至1970年代以及對凱因斯社會民主主義失敗的關注,其思潮曾對英國與美國產生極大的影響,它們分別在1980年代以「柴契爾主義」(Thatcherism)和「雷根主義」(Reaganism)之姿出現,目的均在支持一個「效率最好,管制最少」的政府。

(3)新自由主義 新自由主義主張縮小國家的範圍,其對私人的偏好遠勝過國家,而強調「私人就是好的,公共就是壞的」,代表人物有海耶克(Hayek)和傅立曼(Friedman)。

(4)新保守主義 由於1960年代美國過度縱容,社會上瀰漫著「只要我喜歡,有什麼不可以」的風氣,使得保守主義者要求重新塑立權威,回歸傳統價值,因此權威被視為穩定社會的憑藉,而共同價值被認為有益於社會團結。

(三)社會主義(Socialism) 1.概念 社會主義最早期的形式是傾向基本教義、烏托邦和革命的特質,其反對競爭性市場經濟的資本主義,認為自由放任會導致更嚴重的政治社會問題,由於手段方法的差異,社會主義可分為「馬克思主義」、「社會民主主義」與「共產主義」等思想體系。

2.核心概念 (1)社群 社會主義的核心是將人視為社會的動物,誠如詩人當恩(Donne)所言:「沒有人能單獨構成一個完整的島,每個人都是陸塊的一部分」。 (2)博愛 四海之內皆兄弟的胸襟,此鼓勵了社會主義者對合作的偏愛甚於競爭,對集體主義的擁護高於個人主義。 (3)社會平等 這是一種結果平等而非機會平等[160],透過社會平等將維持社會的團結與穩定。 (4)社會階級 社會主義將階級視為最重要的社會歧異,而導致階級產生的原因是財富的分配。 (5)共同所有權 藉由國家對物質資源的管理,將之導入共同的良善中。

(四)馬克思主義(Marxism) 1.概念 馬克思主義對支配現代西方知識文化的「自由主義式理性主義」無異提供了另一條思路。對Marx而言其相信自己所發展出社會主義的新派別是科學的,主要在揭露社會與歷史發展的本質,而不是一味從倫理的角度去批判資本主義。

2.核心概念 (1)歷史唯物論 Marx認為經濟是底層建築,其決定了政治或意識形態等上層建築,這指出了社會和歷史發展可以根據經濟與階級作解釋。 (2)辨證法的歷程 辨證是一種對立力量的互動,導致較高階段的發展,在唯物論的觀點中,此一模式意味著歷史變遷乃生產方式內部的矛盾所引起,反映在階級對立中。 (3)異化 資本主義下,資產階級將掌控生產工具以壓榨無產階級的「剩餘價值」,久而久之這些無產階級將因此感到日益離異。 (4)階級鬥爭 資本主義必然導向資產階級與無產階級的對立,最後並注定走向滅亡,主要原因係當無產階級具備革命的階級意識時,將發動無產階級革命。 (5)共產主義 當階級對立已不復存在,此時國家將自動凋萎,成為共產主義社會。

(五)法西斯主義(fascism)[161] 1.概念 法西斯主義源自拉丁文facis,原意指權杖,後引申為統治權力絕對集中的統治型態。此種統治型態亦含有國家權力絕對化與神聖化,並伴隨著極端的集體主義、反自由主義的傾向。

2.核心概念 (1)絕對的集體主義 強調國家與領導者權威的絕對性,否定個人主義,自我在社會中並不重要。 (2)反對人民平等 主張強者領導,弱者接受領導,其觀點與共產主義完全抵制。 (3)種族自大 強調自我種族優越性,製造種族對立與仇殺。 (4)對政治領袖的神格化 透過政治社會化大搞領袖崇拜,確立領袖言行在民眾心中神聖不可侵犯的地位。

五、其他意識形態 (一)女性主義(Feminism) 女性主義強調婦女的平等權利,特別是受教育權,尤其是1960年代以後,激進的女性主義者主張透過各種手段促進女性的社會地位,包括解構性別不公的現象和顛覆以男性為主的權力結構。

(二)重商主義(Mercantilism) 重商主義是15至18世紀間民族國家之經濟理論和實際政策的總稱,其強調商品和勞務出口大於進口的重要性,並以為這是一個國家在缺乏天然資源的情況下獲致富強的唯一手段。

(三)環境主義(Ecologism) 環境主義的意識形態和20世紀末環保、綠色運動有關,其反對人們因經濟發展而對自然環境的破壞。它以生態學為基礎,說明人類只是自然世界的「一部分」,而非「主人」,故又稱「生態主義」。

(四)現代主義(Modernism) 現代化所反映的是西方理性主義、自由主義的發展觀點,其將西方國家政治民主、經濟發展、社會多元的經驗視為全人類殊途同歸的目標。基此,現代主義者乃認為全球化是物質生活進步的象徵,卻也因此忽略了對環境和人類心靈的關懷。

六、意識形態的終結? 1960年代與1980年代出現兩次意識形態終結的論辯,第一次是貝爾(Bell)在《意識形態終結》中指出藍圖與社會工程無法建立烏托邦[162],自由主義亦不再堅持國家自經濟活動中退出。第二次是福山(Fukuyama)在《歷史的終結與最後一人》認為共產主義已經崩潰,自由主義式民主將成為人類政府的最終形式。此外,1970年代出現的後現代主義(post-modernism),其主張多元主義,強調沒有單一的意識形態,即便如此,反對後現代主義者卻認為多元主義本身就是一種意識形態,過分講究無信仰、無真理及標準將導致更為嚴重的衝突。

關於意識形態是否已經終結,吾人可從S. P. Huntington的《文明衝突論》中發現端倪,即使資本主義與社會主義的爭鬥已然結束,然目前已然成型的卻是基督教與伊斯蘭教,甚至基督教與儒家的衝突,由此可見意識形態尚未終結。

第十二章 全球化與國際政治

壹、全球化
一、全球化的意義
全球化(Globalization)從不同角度將產生不同意義,對經濟而言,全球化是邁向世界單一市場的步驟;對政治而言,全球化是象徵傳統國家主權的崩裂,取而代之的是超國家力量的興起;對商學而言全球化是全球人才、資金的流動集中。是以全球化的定義包括: (一)全球化是國際化 組織間跨越界線關係日益增加。 (二)全球化是國界開放 透過解除保護主義導致國界開放,對公共行政而言,全球化意味著「全球化思考,在地化行動」。 (三)全球化是一種過程 全球化是一種資本聚集的持續過程,透過現代科技的使用更可加速這個過程。 (四)全球化是一種意識形態 全球化使得世界具有共通的想法和價值。 (五)全球化是一種現象 全球化是一種努力排除距離和疆界障礙的現象。 (六)全球化是超越現象和過程 此觀點說明全球化是一種過程亦是一種現象,其最終結果將造成全球資本集中。

二、反對全球化的論點 (一)全球化反映了菁英的決定。 (二)全球化是在剝奪弱勢者利益,這些弱者包含窮國、工人階級與環境。 (三)全球化是帝國主義入侵的復闢,從此觀點出發全球化似乎便是「美國化」[163]。例如美國以相當勉強的理由出兵伊拉克,且戰後以伊國資源挹注美國,而非協助其重建。而亞洲金融風暴時國際貨幣基金以金援為理由介入各國內政,損及民族國家主權,形成另一股新的殖民地主義。 (四)保守主義者抨擊全球化將使非國家組織取代國家對全球性事務之支配。

三、全球化的分類 (一)經濟全球化 經濟全球化是藉著經濟空間的延伸,對國家空間的解構過程。面對經濟全球化的趨勢,對工業國家而言,將其視為一種機會,可以達到市場擴張的效應;對開發中國家而言,則視為對國內市場的衝擊和威脅。

(二)文化與社會全球化 經濟全球化的結果也帶來了不同區域、不同國家間文化認同與生活習慣的改變,例如麥當勞所帶來美式的飲食文化。

(三)生態全球化 生態全球化特別指涉生態環境的惡化現象,需要全球的關注與解決,基此,「聯合國環境發展會議」(United Nations Conference on Environment and Development, UNCED)1992年於里約熱內盧舉行的環境會議中,批准一項關於21世紀全球社會、生態、經濟、環境問題長程目標的「二十一世紀議程」(Agenda 21)文件,揭櫫國家與民間共同參與的必要性。

(四)政治全球化 政治全球化主要是針對全球化對國家主權的侵蝕,亦即國家機器的決策權是否能夠繼續維持單一化的角色。

貳、全球治理
一、全球治理的意義
依據「全球治理委員會」的界定,全球治理(Global Governance)是許多個人和機構、公共和私人的集合,管理他們共同的事務。這是一個持續進行的過程,在此過程中衝突及各種利益均被納入,並使參與者採取合作的行為。

二、善治 目前全球治理正趨向善治(Good Governance),而優質治理的作法正是透過「多邊組織」及「多元參與者」合作的途徑,包括國際組織、地方政府、非營利組織、非政府組織、公民社會等,提升政府治理能力的機制與過程。

三、全球治理的趨勢 政治學者史考特(Scott)對全球治理趨勢的研究,乃著眼於國家及非國家行為者以「組織結構化」的合作型態,因應全球化的挑戰。他乃稱之為「後主權治理」(post-sovereign governance),其類型有四:

(一)次國家全球治理(substate global governance) 地方政府在全球治理結構中獲得越來越多參與決策的機會,像是許多城市在「跨主權政策」(trans-sovereign policies)領域內(如污染管制、犯罪防治等),展現其治理能力。

(二)超國家全球治理(suprastate global governance) 政府間規範性的架構受全球化的影響,逐步擴大規模,最典型者就是自二次大戰結束後方興未艾的區域統合運動。

(三)市場化的全球治理(marketized global governance) 主要是私部門主導所建立的規範體系,例如主導全球金融市場的「國際證券交易所」(International Federation of Stock Exchanges)[164]。據此,全球治理體系的實踐,已非僅限於公部門一途。

(四)非政府組織治理(non-governmental global governance) 非政府組織所推動的全球性社會運動亦不容忽視,例如「國際紅十字會」所進行的國際人道救援、「世界展望會」對戰亂孤兒的照顧。

參、國際政治理論學派
一、理想主義(idealism)
從道德價值與法律規範來檢視國際政治,偏重規範面的判斷,亦即探究國際行為者應該如何行事。

大部分理想主義受到「國際主義」(internationalism)[165]的支持,強調無論在國內或國際層面,人類事務應以和諧與合作為特徵。而最具影響力的理想主義是「自由主義」(liberalism)[166],其簡單的認為戰爭是沒有必要的。上述兩者所產生的具體行動就是聯合國(United Nations)的建立。

二十世紀末興起的「新理想主義」(neo-idealism)反映人們不再執著於超強對立的權力鬥爭中,所強調的是對人權和民族獨立的尊重,最早的例子是1970年代美國總統卡特檢視援助國家的人權紀錄,將道德層面的考量注入美國外交政策中。

二、現實主義(realism) 現實主義重視「權力政治」(power politics)[167]及國家利益的擴張,國家是國際世界中的主要行為者與主權者,而且是個自主性的實體。

現實主義者認為國家間衝突與合作的模式大部分符合「權力平衡」的原則,此類觀點認知到,國家為確保國家安全必須結成聯盟,如果聯盟之間能夠保持勢均力敵的態勢,就能夠維持國際間的和平,這對冷戰(cold war)[168]中的國際局勢提出了良好的見解。

1980年代興起的「新現實主義」(neo-realism)則修正現實主義由個別國家探討的觀點,改由從國際體系的結構分析之。

三、多元主義 多元主義觀點認為國際政治除了國家以外,還有許多跨國行動者,像是多國籍企業(multinational corporations)與非政府組織(nongovernmental organizations, NGOs)都具有日益增加的影響力,特別在經濟上。此外,多元主義者傾向認為在一個漸趨互賴的世界中,合作與整合(最明顯的是歐洲)將被證明是個不可抗拒的潮流。

四、馬克思主義 自由主義與現實主義都主張權力是以垂直的方式組織而成,但馬克思以「國際階級」的概念為基礎,主張權力是以水平的方式組織而成,因此國際政治依然呈現一個資產階級與無產階級的對立關係。

新馬克思主義(neo-Marxist)者則指出,多國籍企業[169]在國際政治已成為主要的行動者,而世界體系將被區分為核心(core)和邊陲(peripheral)兩個區域,全球的生產和交換結構依此運作,最後將產生「南北對峙」(the North-South divide)[170]。

肆、邁向世界政府?
一、國際組織
二十世紀政治的顯著特徵之一就是國際組織與日俱增的重要性,這些組織是跨國性的,它的管轄權可橫跨數個國家來行使。

一般而論,國際組織植基於「跨政府主義」(inter-governmentalism)與「超國家主義」(supranationalism)之上,前者是指國家之間任何形式的互動,是以主權獨立為基礎所發生關係;後者則存在一種高於民族國家的權威,有能力對民族國家施以意志。

國際組織的存在也意味著國家生存須仰賴「集體安全」(collective security)[171],且經濟發展上須得到進入全球市場的保證,此時唯有透過國際組織如北大西洋公約組織、國際貨幣基金(IMF)、經濟合作暨發展組織(OECD)、世界貿易組織(WTO)[172]、石油輸出國家組織(OPEC)等方能達成目標,此外,其他如生態問題[173]、全球暖化、酸雨等問題也逐漸被意識到,使得建構一個有效的國際組織就更為迫切了。

二、歐洲整合 (一)歐洲整合的歷史 歐洲整合最早是以經濟整合起始,首先是1952年所成立的「歐洲煤礦暨鋼鐵共同體」(ECSC),而後則創立「歐洲經濟共同體」,明定要建立歐洲共同市場。

1967年歐洲煤礦暨鋼鐵共同體、歐洲經濟共同體與歐洲原子能組織合併為「歐洲共同體」(European Community, EC),當時會員國包括法、德、義、荷、比、盧,1970年代又加入英國、愛爾蘭及丹麥,但整體發展卻陷入停滯,直到1986年「單一歐洲法案」(the Single European Act, SEA)通過才又有所進展,該法案使歐洲商品、服務和人民可以自由流動。

更進一步的發展從1991年開始,歐洲各國通過馬斯垂克條約(the Maastricht Treaty)、歐洲聯盟條約(Treaty on European Union, TEU),並在1995年建立歐盟(European Union, EU)[174]。

(二)歐洲整合之原因 Heywood指出,歐洲之整合肇始於無法抗拒的歷史情境,茲臚列如次: 1.飽受創傷戰後歐洲的經濟重建,必須透過合作以創造較大之市場。 2.意圖使德國整合入歐洲體系。 3.美國支持建立一個繁榮且團結的歐洲,以作為商品出口的市場,並可用以對抗共產主義的擴張。 4.論者指出主權之民族國家是和平之敵,必須以超國家組織加以取代。

(三)歐盟之運作方式 1.歐洲執行委員會(the European Commission) 該機構擬定立法草案,貫徹歐盟條約之實行,並負起大部分政策執行的責任。 2.部長會議(Council of Ministers) 歐盟的立法機構,由各會員國之部長組成,議決時對於重要事項採取共識決,而其他事項則採多數決通過即可。 3.歐盟高峰會(European Council) 主要由各會員國之行政首長參與,目的在討論歐盟運作上的重要方向。 4.歐洲議會(European Parliament) 歐洲議會的代表由各會員國選舉產生,性質上是監督的議事機關而非立法單位,由於其權力的行使(例如拒絕歐盟預算案)受到頗多限制,使得歐盟被批評為缺乏民主責任。 5.歐洲法院(European Court of Justice) 歐洲法院負責解釋和仲裁歐盟的法律,由於歐盟的法律位階高於各主權國,因此法官在裁判時可以拒絕適用某些國內法。

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[1] 迦納(J. Garner)指出,政治所探討的是國家的統理及其活動,此說排除了非國家組織的活動。
[2] 葛拉其亞(Grazia)則指出政治即政府運作。
[3] 鄂蘭(Hannah Arendt)認為政治是私領域外公領域的事務,此說缺失為公私領域實難明確區分。
[4] 議程設定是權力的第二種面向,又稱為非決策(non-decision),巴克拉(Bachrach)和巴拉茲(Baratz)指出,政治行動者有能力設定或控制政治議題,因而得以阻止不利於決策者的議題或提案發生。
[5] 政治涵括的領域若無限度,將使政治負荷超載,因此政治的領域、政治的作用,以及政治的目的層次均要限制。
[6] 類別團體通常會形成社會階層。
[7] 1908年華來士(Wallace)著《政治中的人性》,班特萊(Bentley)著《政府的過程》,首次以團體來研究政治現象。1921年行為科學之父梅利安(Merriam)發起「政治科學化運動」。
[8] 1969年伊斯頓(Easton)發表〈政治學的新革命〉,主張重視價值觀念,後行為主義因而興起。
[9]權力有三個不同層次的面向:(1)權力是政策制定:Dahl在《誰來統治?美國城市的民主與權力》指出A驅使B去做B不樂意的事,因此A具有權力。包丁(Boulding)在《權力的三個面向中》區分權力的三種運作方式,分別為「運用強制力」、「交易互利」和「訴諸義務情感」。(2)權力是議程設定:巴克拉(Bachrach)和巴拉茲(Baratz)指出,政治行動者有能力設定或控制政治議題,因而得以阻止不利於決策者的議題或提案發生。(3)權力是思想控制:此種權力的運用乃透過意識形態的控制來達成。
[10] 首位以科學詞彙來描述政治的理論家當推馬克思(Karl Marx)。
[11] 該研究途徑在美國有深厚的基礎,特別與維吉尼亞學派(Virginia School)有關。
[12] 它是可觀察或者是可測量的對象。
[13] 處理此類問題的方法唯有透過決定論(determinism),刻意忽略思維面的主題,像是Skinner的操作制約學習理論以及Marx的唯物辯證論。
[14] 口訣:通、化、中、合。
[15] 口訣:連、以、具、反、概、未、保、忽。
[16] 瑞士社會學家米歇爾(Roberto Michels) 在《政黨論》提出「寡頭鐵律」(The Iron Law of Oligarchy)的概念,他認為社會組織的權力運作均掌握在少數人手中,因此,組織不論一開始多麼民主,最終必將走向獨裁,他同時指出組織規模和領導者權力成正比,而和成員權力成反比,因此,組織的規模越大,領導者的權力就越大,成員就越顯得為微不足道。
[17] 團體理論的重點在研究利益團體,是以團體論又被視為資本主義思想的產物。
[18] 口訣:史、人、階、無、力。
[19] 此為社會制度論的研究取向。
[20] 此為理性抉擇研究取向。
[21] 一位美國政治學者曾言,九零年代的我們全是新制度主義者。
[22] 除了基本人權外,John Rawls進一步在《正義論》以「自然情境」和「無知之幕」說明國家必須提供社會福利以維持公平正義。
[23] 武力說出現於十九世紀末德國。
[24] 就傳統制度研究而言,Heywood認為國家是一種「制度的集合體」、「領土的單位」和「哲學的觀點」。而有三種研究途徑:(1)組織性論(制度集合):國家是公共的機構。(2)功能論:國家是穩定秩序的制度(馬克思主義為代表)。(3)觀念論:國家是利他主義的,是倫理學的名詞(Hegel為代表)。
[25] 口訣:取、官、永、相、合。
[26] 口訣:全、國、政、法、爭、權。
[27] 口訣:最、久、普、割、讓。
[28] 口訣:主、人、法、國、多。
[29] 口訣:修、正、加、深、基、地。
[30] 口訣:議、分、處、方。
[31] Weber將國家界定為能夠合法使用武力的機制。毫無疑問的,其把國家等同於政府。
[32] 例如美國對內自主性低、對外自主性高;台灣對內自主性高,對外自主性低,因此美國企業可以向政府施壓,要求將產品銷往台灣,台灣政府接受後只能要求本土企業承受此種結果。
[33] 此為Snyder的分類。
[34] 此為Hayes的分類
[35] 此為Heywood的分類。
[36] 抱持這種理念者如Wilson所提的「十四點宣言」、致力於義大利統一運動的馬志尼(Mazzini)。
[37] 像是在美國,透過強調對1620年先民搭乘五月花號的追念、獨立戰爭的重視以及費城制憲的緬懷等。
[38] 口訣:寬、自、憲、同。
[39] 例如加拿大魁北克,法語系人口試圖自英語系人口中分離獨立。
[40] 黑人民族主義是由蓋威(Garvey)發起「重返非洲」活動而起,並在1960年代達到高峰,其中提倡分離主義的是黑人回教派。
[41] 第五共和起自1958年國會制定近似雙首長制的新憲法,但又有一說係自1962年法國總統改選時起算。
[42] 補充解釋的目的係在闡明憲法之整體意涵;違憲解釋的目的係在維持法律間的位階性。
[43] 二次大戰時,希特勒透過修憲的方式屠殺猶太人。
[44]憲政主義起源自1215年的「大憲章」。
[45]人權包含「公民自由」及「公民權利」兩部分,公民自由又稱消極人權,公民權利又稱積極人權。
[46] 1948年聯合國於「世界人權宣言」中將人權的範圍予以擴大,不僅涵蓋政治與公民權利,更及於社會、經濟、文化等權利。
[47] 例如1989年中國「六四天安門事件」,歐美對之譴責。美國更曾以「人權」作為援助第三世界國家的標準。
[48] 口訣:自、參、益、平。
[49] 包括財產權的限制、性別的限制、年齡的限制等。
[50] 真實惡意原則是美國最高法院所揭諸保障言論自由的神聖口號,造成只要不是出於惡劣動機,虛假言論亦受憲法保障的認知,所謂真實惡意係指當事人對所言為偽的可能性有高度認知,或是言論不具有高度價值,這對言論自由的基本要求是所言者必須先經過基本查證。
[51] 麥卡錫是聯邦參議員,其在無證據的情況下任意指控他人為共產黨員,致使他人遭受生命財產之損害,後被美國最高法院認定其言論邪惡份量很重。
[52] 此為學者紐曼(Neumann)所稱沉默螺旋理論。
[53] 口訣:促、發、自、忍。
[54] 政體的分類尚有憲政-制度途徑(constitutional-institutional approach)、結構-功能途徑(structural-functional structure)及經濟-意識形態(economic-ideological)面向,事實上,政體的概念本身是浮動的,必須隨著政治現實經常修正之。
[55] Aristotle根據道德的角度來評估不同形式的政體,他認為暴君政體是所有政體中最惡劣的形式,而民主政體是最實際的形式。
[56] Aristotle認為,建立在群眾基礎上的平民政治,由於憎恨昔日統治他們的富有階級,非常容易遭受群眾煽動家(demagogue)的支配,因此他揉合暴民與貴族政體,主張將政權交由中產階級(middle class)來治理。
[57]該詞首先出現於Linbloom和Dahl所著《政治、經濟與福利》一書,爾後Dahl在《多元政體:參與和反對》而有深入探討。
[58] 國際貨幣基金會(International Monetary Fund, IMF),其與世界銀行均為核心的國際金融協調機制。
[59] 像捷克與斯洛伐克的分裂、塞爾維亞與克羅埃西亞間衝突導致波士尼亞的內戰等。
[60] 希臘城邦式民主以伯里克利斯的葬禮演說為代表,其意圖塑造出理想的人群生活,故不同於現代的民主觀念,而是訴求以國家興亡為己任,置個人死生於度外。
[61] 奧地利經濟學家,後取得美國國籍。
[62] 人民主權可衍生三項意涵,首先是對人民負責的政府,政府統治的合法性來自人民支持,其次是有意義的選舉,舉辦競爭性的選舉,有權力更換的可能性,最後是市民不服從權,這是確保主權在民的最後防線。
[63] 例外情況像沙烏地阿拉伯,經濟發達但卻實施君主專制;而印度雖然貧窮落後,但民主之成就卻有目共睹。
[64] 民主政體若缺乏公權力,將影響民主制度的穩固性;民主政體若缺乏效率,人民將厭惡決策遲緩而偏向獨裁政體。
[65] 核心在講求政治與經濟形式上平等。
[66] 一種絕對專制的統治型態,雖其宣稱民主,但基本上卻建立在領袖對意識型態享有絕對解釋權之上。
[67] 拒絕一切形式平等。
[68] 一種民主形式,強調討論和辯論的重要性。
[69] 口訣:社憲、行立司、黨議選民。
[70] Lijphart認為協和式民主的運作原則如下:(1)行政上,內閣組成涵括各重要次級單元,表現出大聯合(the Grand Coalition)的狀態。(2)立法上,國會按比例代表制選舉產生,公共支出亦按比例分配。(3)決策上,決策權力盡量授與次級單元,形成「單元體決策權」。而共同議題共同決定,決定後,各次級團體領袖敦促所屬成員遵從。(4)制度設計上,採取少數否決權(Minority veto)設計以保障弱勢。
[71] 共識型民主的核心在於保障少數族群,故其特徵均為對弱勢者有利之思考。
[72] 許多利益團體常常以誇大的方式宣稱他們擁有多數民意的代表性,但結果卻僅是少數人或某部分人的觀點,這樣的情況假如導致政府誤判,那麼對真正多數、沉默的民眾利益無疑是一種傷害。
[73] 口訣:參、包、拹、資。
[74] 我國曾經針對全民健保保費是否調漲以及代理孕母是否開放等爭議性議題舉辦過公民會議,會後結論亦都得到政府的充分尊重
[75] 採行公民投票最好是在公民社會中,因為選民具有良好的教育,資訊得以充分流通以利理性辯論,此外,議題本身必須是理性可解決的,不涉及族群及意識形態而激化民眾對立。
[76] 此即具有正當性的政體是國民主權的政體。
[77] 此即發展初期的部落社會。
[78] 「法西斯」原意指權杖。
[79] 福山(Fukuyama)在《歷史的終結》指出自由主義將是人類政府的最後形式。
[80] 民主鞏固的危機有(1)認同危機,人民缺乏對國家和民族的認同、(2)正當性與合法危機,正當性與合法性不一致或缺少正當性及合法性,包括少數政府、國會專斷和行政濫權等、(3)參與危機,參與管道阻塞,或政治甄補速度不及人民要求(4)分配危機,政府分配社會資源不公平(5)命令貫徹危機,制度能量不足。
[81] 口訣:社會、社群、政、經、參與。
[82] Burt對政黨抱持著理想化的看法,而Madison的觀點較為負面,其認為政黨將妨礙社會長期的共同利益。
[83] 學者對政黨之功能多持正面的看法,然而就負面的評價來說,吾人發現政黨經常為一黨之私而撕裂社會,或因其特定社會基礎而在執政時對某些團體的利益進行篩選。
[84] 口訣:表達、政治、組、動、治、理。
[85] 根據Huntington的觀察,一黨制的國家,其政黨的主要功能是領導國家現代化的動員機構,而兩黨及多黨制國家則是以多元政治為目的。
[86] 此種分類為學者紐曼(Neumann)所提出。
[87] 克齊賀曼(Kirchheimer)所稱之普涵型政黨相當程度的降低了意識形態的包袱,以爭取最大可能的選民支持。
[88] 口訣:社、政、選、外。
[89] 後物質主義興起,民眾不以福利之多寡為投票考量,而以政黨理念為選擇標的,此時政黨若為掮客型政黨,對特定議題就缺乏凝聚力。
[90] 其研究對象為德國之社會民主黨(SPD)。
[91] 另一個原因是,在單一選區多數決情況下,政黨為求勝選而向中間移動,使得左右兩端被利益團體吸收。
[92] 後福特主義(post Fordism)係指經濟生產方式從大量生產標準化產品走向小量精緻的產品,而知識與資訊成為經濟發展的重要因素,是一種經濟生活型態的改變。
[93] 口訣:組、成、心、主、治。
[94] 瑞依(Ray)指出,國會中一黨席次佔百分之九十者稱「一黨專政制」;國會中一黨席次佔百分之七十者稱「一黨獨大制」;兩黨總席次超過百分之九十,但無一黨超過百分之七十者為「兩黨制」;國會中最大兩黨總計不超過百分之九十,且無政黨超過百分之七十者為「多黨制」。
[95]像是英國早期貴族所分化的托利(tories)黨與輝格(whigs)黨,爾後托利黨成為保守黨的前身,而輝格黨在轉化為自由黨後,現已沒落,其殘存勢力與工黨所分裂之社會民主黨結合,稱社會民主自由聯盟。
[96] 內閣制傾向兩黨制及多黨制;總統制傾向兩黨制;極權制傾向一黨制。
[97] 例如英國選罷法規定競選廣告分配時間以上次競選所獲席次比例分配,且參與選舉須繳納高額保證金,這些都被視為為維繫兩黨制所設定。
[98] 此用以解釋法國之個案。
[99] 另有學者認為「選舉渦力」為自由選舉的重要功能,因為反憲政政黨一旦參與選舉,就等同於承認現行秩序的合法性。
[100] 選區規模係指應當選的席次,分為小選區、中選區和大選區;選票結構則係指採取何種選票的形式,像是一票制或兩票制、選票單記或連記、選票是否可讓渡等。
[101] 至於每選區選出2-5名候選人者稱中選區;6人以上者稱大選區。
[102]最典型的例證為俄羅斯總統大選時,葉爾欽拉攏極右派的季里諾夫斯基,並以職位相許,因而使得在第一輪獲勝的朱加諾夫敗選。
[103]例如2002年法國總統大選,第一輪左派的約斯平意外敗給極右派的樂彭,而使得第二輪右派的席哈克輕鬆勝選。
[104] 被視為符合民意政治。
[105] 該制度通常會設立當選門檻(threshold),以杜絕偏激主義之小黨,通常為百分之五的得票率,但我國末代國代選舉卻無門檻限制。
[106] 該論點的前提是小黨必須先出線,否則,小黨因特殊社會原因不易出頭,仍會造成兩黨制,例如,比利時。基於此,該論點又被稱為「杜瓦傑假說」(Duverger’s hypothesis)
[107] 即使是比例代表制,由於當選門檻的限制,因此大黨仍有獲利空間。
[108] 口訣:多、黨、賄、同、比、唯、意、派、任。
[109] 只有總統制方無解散國會的設計。
[110] 渥巴(Verba)認為政治參與包含四種要素,即公民、行動、政府、目的。
[111] 此外,政治參與尚分為法律性的參與和政治性的參與,前者如訴願、請願、投票;後者則像是罷工、示威遊行、消極抵制等。
[112] 合作性活動係指人們以集體行動為共同利益而努力。
[113] 學者馬許(Marsh)將各種抗議活動分為四種層次,第一是請願及合法示威(介乎體制內和體制外之間);第二是直接抵制(界乎合法活動及非法活動之間);第三是參與非暴力活動(例如未經許可之罷工);第四是暴力非法行動(如暴動)。而超出第四種層次之活動,已非政治參與之範疇,例如革命、恐怖攻擊。
[114] 坎貝爾(Campell)指出,政治效能感就是覺得自己有能力去影響政治的主觀感覺。
[115] 覺得參與投票是公民應盡義務的主觀感覺。
[116] 意指個人受到幾個因素力量的抵銷,而使其不去投票。
[117] 若選民不受政黨認同取向影響則可能出現分裂投票(Ticket-Spitting)的情形,即總統投給甲黨;國會投給乙黨,往往導致分黨控制的政府。
[118] 議題取向選民往往被當作最理性的獨立選民(Independent Elector),但事實上並非如此,許多選民往往只注重單一議題,而創造了許多刻意討好選民的單一議題候選人(one-issue candidate)。
[119] 回想過去該黨獲該候選人的表現是否貼近其利益。若現任者表現不符其利益,則期待下一屆選舉時表票投給另一個期待對象,稱前瞻性投票(Perspective Voting)。
[120] 口訣:不、不、多、複、潛。
[121] 塞普勒斯有土耳其裔與希臘裔的族群爭議,土裔希望與土耳其統一;希裔則希望與希臘統一。
[122] 例如福利政策。
[123]最典型的例子為蓋洛普公司為1948年美國總統大選所作的民意調查,結果顯示當時的共和黨候選人杜威(Deway)將勝選,但選後卻是民主黨之杜魯門(Truman)勝出,事後檢討,蓋洛普發現其所抽樣的對象均係家裡有電話的富人(較支持共和黨),明顯缺乏代表性,因而造成此項預測的失誤。
[124] 我國總統、副總統選罷法規定,投票前十天禁止公佈民調。
[125] Heywood曾指出大眾傳播媒體對政治影響的模式: (1)多元主義模式 媒體提供政治意見相互論辯,有助於民主政治之發展與扮演制衡政府的作用。 (2)市場模式 媒體僅反應民眾的觀點。 (3)菁英價值模式 媒體所反應的均是知識份子、保守主義者、男性的意見。 (4)主流意識形態模式 媒體反應資產階級的價值,目的係維持資本主義霸權的地位。
[126]有學者以為Almond的分類方式與傳統界說頗有出入,而將制度的、非組織的和失序的利益團體以「準利益團體」(quasi interest group)稱之,將組織的利益團體區分為經濟性的利益團體與非經濟性的利益團體。
[127] 以Bentley所著《政府的過程》(The Process of Government)為最早期著作。
[128] 一些評論家將統合主義視為特定歷史與政治環境的國家現象,但亦有論者指出,隱含在社會與經濟發展潛在趨向所顯現出統合主義乃普遍現象,甚至連多元主義之美國也存在帶有統合主義味道的某些形式。
[129] 有鑑於此,1980年代即興起以美國雷根與英國柴契爾為先鋒的反統合主義運動。
[130] 針對利益團體的政治獻金,美國有所謂政治行動委員會(Political Action Committees, PACs),其主要工作在向利益團體成員募集自願性小額捐款,再將此捐款轉贈他們所支持之政黨或候選人,因此PACs成為利益團體合法運用選舉資金的媒介。
[131] Sartori則將政黨間衝突是否可以獲得妥協,區分政黨為「離心式政黨」及「向心式政黨」,所謂離心式政黨係政黨間位於意識形態光譜之兩極端,彼此之間不易達成共識;而向心式政黨則係政黨彼此在意識形態光譜中均向中間靠攏,由於相互距離拉近,使得政黨合作較具可能性。
[132] 總統及國會議員均為民選,各有法定任期,因此總統制並無解散國會及不信任投票的制度設計。
[133] 可分為立法否決(the veto power)及口袋否決(the pocket veto),前者係總統於參眾兩院通過之正式法案,得以否決之,議會非以三分之二多數不得維持原案;後者為總統對於參眾兩院休會前通過之法案,得不予簽署,逕自放入口袋加以否決。
[134]總統咨文(message)被視為有指導立法的作用,尤其在今日,已逐漸成為重要的提案權。
[135] 1958年阿爾及利亞兵變,戴高樂趁機令學者制定第五共合憲法,到了1962年又修改總統選舉為公民直選。
[136] 布魯能(Brunner)提出混合制,其兼具總統制與內閣制之特徵。
[137] Duverger提出半總統制,他認為混合制受到四種變項的互動而產生,分別是憲政規則(制度)、歷史傳統(文化)、國會多數黨、總統與國會多數黨之關係。其進一步指出,該國憲政尚須具備公民直選、總統有相當權力及內閣向總統、國會負責。
[138] 總理通常有責無權;而總統卻是有權無責。
[139] 法國歷史上有三次左右共治(La cohabitation),分別是1986-1988密特朗(左)與席哈克(右);1993-1995密特朗(左)與巴拉杜(右);1997-2002席哈克(右)與約斯平(左)。
[140] 又稱全權委託說、自由代表說。
[141] 該說又稱鏡子說。
[142] 分為正式質詢與口頭質詢,前者係政黨質詢,可追加不信任案;後者則係議員之個人質詢。
[143] 我國憲法規定,總統、副總統之彈劾案由立法院提出,交由大法官審理;而中央、地方公務員、考試、司法人員之彈劾則由監察院行之。
[144] 不信任投票的方式有明示的不信任與暗示的不信任兩種,前者包括通過譴責案要求內閣某位閣員下台,或是通過不信任案要求內閣總辭;後者則是否決政府之重要法案(尤其預算案)、通過政府反對的法案、否決內閣提出的信任案。
[145] 比較特別的是建設性不信任投票,此即倒閣前須已選出繼任者始得進行,避免不信任案隨意提出,造成政局混亂。
[146]黨紀係指存在於政黨內部使黨員遵守黨意志的力量。
[147] 其後續衍生司法機關可就政府作為、不作為是否違憲加以審查,亦可對邦與邦、中央與地方之權限爭議加以審查。
[148]行政和立法的互動除了存在制衡關係以外,尚須遵循協調與合作的原則,一方面預防彼此越權;一方面也期望能以對抗促進對話,有助思辯民主之落實。
[149] 例如否決權的過度使用(缺乏權力自我限制)、欠缺多數與少數相互尊重之政治文化。
[150] Heywood稱之為「總理制」(prime-ministerial government)。
[151] 此定型態度取向包含 (1)經驗信念 人們對政治世界的了解乃透過經驗而建立,又稱認知取向。 (2)價值偏好 人們對政治問題的主觀價值判斷,又稱評價取向。 (3)情感反映 人們對於政治事務喜歡或不喜歡的情緒反應,又稱情感取向。
[152] 政治文化的內涵包含了個人對國家的態度取向、個人對政府的態度取向、個人對執政者及官僚的態度取向、個人對政策的態度取向、個人參與政治事務的態度取向。
[153] 其比例是參與:臣屬:偏狹為6:3:1。
[154] 白魯洵(Lucian Pye)主張政治文化通常至少包含兩種政治次級文化,即菁英次級政治文化與大眾次級政治文化。之所以在政治文化分裂的原因實繫於資源分配不一所致階級化取向的差異。
[155] 口訣:社會、制度、涵、時代、事件。
[156] Greenstein認為政治社會化涵蓋人生各種階段的一切政治學習;而Langton則認為是政治文化從上一代傳遞給下一代的過程。
[157]由上述觀之,政治文化與政治社會化有以下差異:(一)政治文化是以群體為單位;政治社會化則以個人為單位。(二)政治文化是橫向態度的分析;政治社會化則是縱向成長演變的過程。(三)政治社會化是在理解個人如何學習,或社會為何存續;政治文化則在解釋政治現象或不同文化間的差異。
[158]古典自由主義是個人主義的極端形式,對於國家或所有形式的政府干預,古典自由主義者並不抱持支持的態度。而現代自由主義則承認國家干預的必要性,特別是在社會福利的干預上。
[159] 保守主義的思想有「家父長式的保守主義」、「新右派」、「新自由主義」與「新保守主義」。
[160]由此可見,社會主義認為物質的效益應根據需求來分配,而非僅以能力為基礎,換言之,即馬克思主義分配原則的「各盡所能,各取所需」。
[161] 最典型者為義大利的墨索里尼與德國的希特勒。
[162] 波普(Karl Popper)在《開放社會及其敵人》亦在討論此一議題。
[163] 因為種種跡象顯示,美國是全球化下的最大受益者。
[164] 此外,尚有「世界經濟論壇」(World Economic Forum, WEF),匯集了900家全球性企業,作為全球公共利益的企業聯合、「索羅斯基金會」(Soros Foundations),協助前蘇聯集團國家進行市場自由化改革,和「福特基金會」(Ford Foundations),協助國際性開發援助。
[165] 國際主義係指人類事務的運作應依據普遍性原則,而非全然拘泥於國家層次。
[166] 自由主義強調國際互賴與自由貿易的重要性。
[167] 權力政治的假設是,追求權力為人類主要的目標。
[168] 冷戰是1944年李普曼(Lippman)所採用的辭彙,意指國與國以及對立聯盟之間敵對的緊張狀態,只差沒爆發全面性的戰爭。該辭最常用以指涉資本主義與共產主義間文化、政治、經濟的對立。
[169] 新馬克思主義論者認為,經濟全球化意味著臣服多國籍企業的市場力量,開發中國家顯得特別脆弱,其為多國籍企業長期提供低廉的勞工和生產成本,卻未得到將決策從母國移轉至地主國的承諾,最後仍舊只能為國際資本的階級利益效勞。
[170] 南北對峙的概念起於「布蘭特報告」(Brandt Reports),多國籍企業的運作造成高工資、高投資與工業化的北半球,與低工資、低投資,農業為主的南半球,存在結構的不平等。
[171] 透過數個國家的聯合行動抵抗外來侵略,其建立在以下條件上,首先,國與國間無壓倒性權威存在(否則就是附庸關係);其次,所有國家須有意願承擔共同防衛之成本;最後,該國際團體須在道德權威以及軍事上能展現有效的行動。
[172] 世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)是現今最重要的國際經貿組織,有經貿聯合國之稱,其成立宗旨是鼓勵自由貿易,讓企業所生產之產品及服務能在國際間自由流通,彼此互蒙其利。然批評的觀點卻指出WTO僅代表跨國企業的利益,一般平民根本無法參與,其企圖提高富者的權利同時傷害了社區及環境。
[173] 最典型是由聯合國於1997年在日本京都召開「聯合國氣候變化框架公約」會議,由各會員國簽定京都議定書(Kyoto Protocol),限制已開發國家溫室氣體排放量,以抑制全球暖化現象,避免成為「共同地的悲劇」,台灣雖未簽署,也受限制。這是人類歷史上首次以法規限制溫室氣體排放,對各國經濟發展產生莫大影響,被視為一種全球治理的模式。
[174] 據其構想,目標在1999年建立歐洲共同貨幣─歐元。

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